Le dilemme du Conseil de paix et de sécurité de l’Union africaine
Avec un engagement pour les valeurs partagées qui s'amenuise chez certains États membres, l’UA peut-elle gérer et prévenir les conflits ?
Publié le 26 juillet 2021 dans
ISS Today
Par
Paul-Simon Handy
directeur régional pour l’Afrique de l’Est et représentant de l’ISS auprès de l’UA
Plusieurs incidents mettent en évidence les défis auxquels la Commission de l'Union africaine se trouve confrontée, alors que la réforme de ses structures a récemment été mise en œuvre. Ces difficultés permettent d'évaluer la capacité de l'Union africaine (UA) à s’adapter à la nature changeante de la sécurité et de la gouvernance en Afrique.
La première complication consiste en l’approbation par le Conseil de paix et de sécurité (CPS) de ce qui a été qualifié de changement anticonstitutionnel de gouvernement au Tchad, suite la mort de son ancien président Idriss Déby. Affirmant que les menaces à la sécurité de ce pays nécessitaient une réponse spéciale, le CPS s’est abstenu de le suspendre de l’UA. Bien que la décision du CPS ait été accompagnée de plusieurs conditions pour le Conseil militaire de transition au pouvoir, les garanties fournies en échange de cette indulgence demeurent un mystère.
Le deuxième incident a été le récent rejet par les autorités somaliennes de la nomination de l'ancien président ghanéen John Mahama au poste de haut représentant de l'UA en Somalie. Il convient de noter que le CPS avait demandé sa nomination par le président de la Commission de l'UA en juin. Un rejet similaire s'est également produit au Tchad concernant le haut représentant Ibrahima Fall, qui a dû être remplacé.
Le troisième évènement à souligner est la décision prise le 23 juin par les chefs d’État d’Afrique australe de déployer une mission de la Communauté de développement de l'Afrique australe (SADC) pour soutenir le Mozambique dans sa lutte contre l’extrémisme violent à Cabo Delgado. Bien que la décision de la SADC se fonde sur le scénario 6 de la Force africaine en attente, elle sera la première force d’intervention envoyée par une communauté économique régionale (CER) reconnue par l’UA pour lutter contre l’extrémisme violent. Pendant ce temps, le Rwanda a envoyé 1 000 troupes à la demande du Mozambique.
En déployant des troupes au Mozambique sans l’aval du CPS, l’approche de la SADC à la subsidiarité contourne l'UA
Le plus frappant dans tout cela est l’absence flagrante de l’UA. Malgré sa gravité, la situation au Mozambique n'a jamais été examinée par le CPS. Le fait que la SADC déploie une telle force sans obtenir l’aval du CPS révèle une approche de subsidiarité qui contourne l'UA. La SADC a toujours été moins ouverte à une « implication externe » dans ce qu'elle considère comme les affaires internes de l’Afrique australe.
Ces trois incidents révèlent certains des problèmes que l'UA rencontre dans son soutien de la paix et de la sécurité. Au nombre de ces problèmes, on peut citer le manque de cohérence dans l'application des normes et des principes de l'UA ; la mise en œuvre inégale des décisions du CPS par les États membres ; et, la réticence grandissante des États membres et des CER à accepter une intervention extérieure dans les crises internes, y compris de la part de l’UA. Sans une définition claire de la subsidiarité, cela est souvent perçu comme les CER contournant l'UA.
Ces développements revêtent une importance particulière car l'UA se prépare à célébrer son 20e anniversaire en 2022. Certains analystes se demandent si cela reflète un consensus qui s'effrite en ce qui concerne les principes clés de l'organisation. Quoi qu’il en soit, la question mérite d’être posée : tous les États membres sont-ils toujours dévoués à l’approche de prévention des conflits et de gestion des crises fondée sur les normes de l’UA ?
Comme évoqué dans le rapport de Kagame en 2017 sur la réforme institutionnelle de l'UA et dans plusieurs communiqués du CPS, la plupart des crises violentes, y compris les soulèvements populaires en Afrique du Nord, prennent leurs racines dans les lacunes en matière de gouvernance. L’UA n’a toutefois pas été en mesure d’agir de manière décisive pour résoudre ces problèmes, et ce, pour diverses raisons.
La Commission de l'UA peine à renforcer sa capacité à résoudre les conflits de longue durée
La première est le soutien peu enthousiaste que les États membres du CPS ont apporté à l'intégration des valeurs démocratiques. La seconde concerne l'Architecture de gouvernance africaine. En tant que plateforme de dialogue visant à promouvoir les bonnes pratiques de gouvernance, il est difficile d’évaluer l’historique du système au-delà de l’organisation de dialogues de haut niveau.
Les projets réussis de l'UA ont souvent été prônés par des pays ou des personnalités. C'est notamment le cas des réformes institutionnelles de l’UA, de l'Accord portant création de la Zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAf), des efforts de lutte contre le terrorisme et même du Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique. Cependant, aucun pays ne s’est porté défenseur de la démocratie, de la bonne gouvernance ou des droits humains.
Le manque de régularité dans la prise de décisions des membres du CPS sur les questions de gouvernance a miné l’autorité de l’UA. Les crises de gouvernance dans des pays tels que l'Égypte (en 2013), le Zimbabwe (en 2017), le Soudan (en 2018), l'Algérie (en 2019), le Tchad (en 2021) et le Mali (en 2021) témoignent de ce manquement.
La Commission de l'UA peine à renforcer sa capacité à résoudre les conflits de longue durée. La seule crise où l'UA joue un rôle majeur est celle de la Somalie. Il est donc surprenant que la nomination de l’envoyé spécial ait été rejetée en raison de l’absence d’une stratégie politique claire de l’UA.
L'UA doit prouver sa pertinence pour les États membres qui semblent moins intéressés par la consolidation de la paix fondée sur les normes
Cette organisation africaine a toujours axé ses efforts sur le financement des opérations de soutien à la paix. Par conséquent, la capacité, voire la volonté, qu’elle a développée en matière de gestion civile des crises a été limitée, à l’exception notable des missions d’observation électorale, dont l’impact reste douteux. Le Groupe des sages est devenu discret et les bureaux de liaison de l'UA manquent encore de ressources.
Paradoxalement, les États membres ont toujours considéré la Commission de l'UA comme coûteuse et inutile, malgré le fonctionnement du Département Paix et Sécurité et du Département des affaires politiques qui opèrent en dessous de leurs capacités établies.
Quelle est donc, aujourd'hui, la valeur ajoutée de l'UA pour les États membres, les CER, la société civile et les citoyens ? À l’échelle mondiale, les approches de la lutte contre les problèmes de sécurité ont considérablement changé, tout comme le paysage politique et institutionnel en Afrique depuis 2004. Cette année-là, l’extrémisme violent se limitait à quelques localités, et la plupart des pays africains consolidaient ce qui semblait alors être des institutions démocratiques.
Seize ans plus tard, l'approche de l'UA ne devrait-elle pas être révisée pour refléter l’acuité des défis en matière de gouvernance et l'augmentation des insurrections extrémistes violentes ? Il n'en demeure pas moins que toute révision dans les circonstances actuelles se traduirait par un cadre plus conservateur, limitant encore plus la marge de manœuvre politique de la Commission de l’UA.
Et c’est précisément le défi auquel est confronté le nouveau Département des Affaires politiques, de la paix et de la sécurité de l'UA. Ce département doit prouver sa pertinence et sa valeur pour les États membres, qui semblent moins intéressés par la consolidation de la paix, à long terme, fondée sur les normes et promue par l'Acte constitutif de l'UA et le Protocole relatif à la création du Conseil de paix et de sécurité.
La Commission de l'UA peut-elle devenir plus que la somme des États membres de l'UA ? Comment peut-elle contribuer à une meilleure gouvernance et à la prévention des conflits avec des pays qui ne sont ni démocratiques ni autocratiques ?
Les organisations intergouvernementales aspirant à un statut supranational sont souvent confrontées à la réticence des États membres à renoncer à une partie de leur pouvoir. Le dilemme pour la Commission de l'UA est de savoir comment préserver les normes et les valeurs qui ne sont plus consensuelles entre les États membres.
Paul-Simon Handy, conseiller régional principal, ISS Dakar, et Félicité Djilo, analyste indépendante spécialisée dans la paix et la sécurité
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Image : Amelia Broodryk/ISS, adapté de GCIS
