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Operation Barkhane: a show of force and political games in the Sahel-Sahara
19 August 2014

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On 15 July 2014, French President François Hollande launched Operation Barkhane; a counter-terrorism force intended to hunt down terrorist groups in Sahel countries and prevent them from re-forming. This new mission is the continuation of Operation Serval, which was launched on 11 January 2013 in Mali and had the following three objectives: to stop terrorist groups’ offensive; to ensure security in Bamako to protect French nationals; and to preserve Mali’s territorial integrity. According to Defence Minister Jean-Yves le Drian, France has fulfilled its mission, but has to prevent ‘the emergence in another regional state of a threat similar to that which prompted the 2013 intervention.’

Operation Barkhane shows continuity in France’s defence policy, as well as the country’s need to maintain its political influence in Africa by enhancing military operational capacities. Where other states are reluctant to do so, France has an interest in getting involved politically and militarily. While the ‘fight against terrorism’ narrative is useful in mobilising stakeholders, France’s broader interests in the Sahel – political, economic and strategic – should be clarified.

The intervention in Mali showed the efficiency and responsiveness of France’s political and military presence through pre-positioning, robust engagement and flexible deployment. But the reorganisation of its forces, which is necessary to respond to transnational security threats, is not new. In 2005, France reoriented its military cooperation toward regional organisations to support the five components of the African Standby Force (ASF) becoming operational. The Sahel is now being prioritised, because France wants to focus its military action in an area where its interests are under direct threat. The French military has long been present in the Sahel-Sahara region, and longstanding partnerships with African countries have been implemented.

Religious radicalisation cannot be prevented through military means alone

The existence of a single operational command in Chad (1 300 troops) for the whole Sahel is a new element. Operation Barkhane has a base in Mali (1 000 troops), an intelligence centre in Niger (300 soldiers) and a special forces centre in Burkina Faso. While Côte d’Ivoire (with its 550 troops) will serve as an operational base to support the deployment, the bases in Senegal (350 troops) and Gabon (450 troops) remain regional cooperation centres. Some 3 000 soldiers will be mobilised in a wider area of action to support the G5 members (Burkina Faso, Mali, Mauritania, Niger and Chad).

France provides human, financial and logistical means, but this deployment, dedicated to the fight against armed terrorist groups, will not affect the French military’s traditional missions. Under military cooperation, African armies will continue to receive training and equipment to carry out joint actions with French troops. The presence and/or transit of French forces in Burkina Faso, Mali, Niger and Chad are regulated by cooperation agreements that date back to the 1960s and have been updated since. Mauritania, for its part, signed an agreement with France to fight terrorism in November 2013.

Three priorities of France’s policy in Africa – Africanisation (supporting African capacities), Europeanisation (including French action in European policy) and multilateralism (for France to act in a multilateral framework, such as the United Nations) – have been adapted to the realities in the Sahel following the final declaration of the December 2013 Elysée Summit for Peace and Security in Africa. However, with its intervention in Mali, France is alone on the Sahel front.

The anti-terrorist rhetoric is popular among G5 heads of state, because the French presence fills the gaps of African militaries at the national, regional (ASF) or continental (African Capacity for Immediate Response to Crises) levels. Whether the French operation is an intervention model that African countries cannot replicate – or simply serves to cover up their inaction, it does not appear to have galvanised states into providing their own militaries with the resources needed to confront the threat.

France wants to focus its military action in an area where its interests are under direct threat

However, that France and its African partners agree on an offensive against so-called terrorist groups hides an important aspect of the political problem. In the face of rising social and economic discontent in Africa and the multitude of groups who violently challenge state monopoly, it has become difficult to distinguish between those whose fights are political; and those who hide their struggle behind religious discourse and who refuse to compromise their principles.

Emphasising the fight against terrorism serves as a reminder that it is an international challenge that follows on the 9/11 attacks. Beyond France’s experience in Africa, lessons should be drawn from United States programmes that have been implemented in the Sahel for more than 10 years. All G5 members have benefited from the Pan-Sahel initiative, created in 2002, which became the Trans-Saharan Counter-terrorism Initiative in 2005. Officially, the main objective is for actors to prevent factors that lead to radicalism, but this rhetoric should not hide a more complex reality: religious radicalisation cannot be prevented through military means alone.

Finally, the warm welcome that the French military received in Mali in 2013 shows that their presence is a relief for populations that have been abandoned by the state, and who face threats against which the defence and security forces cannot protect them. Agreements signed between African heads of state and French representatives, which are supposed to preserve the partners’ sovereignty, do not always win domestic consensus. This was illustrated by criticism against the defence cooperation treaty between France and Mali, and against the opening of bases in Mali (Gao, Tessalit) and Niger (Niamey, Madama). The political use of France’s historical ties, which are a legacy of the colonial past, is both the strength and weakness of its military involvement in Africa.

Efforts are needed to allow African populations and civil societies to better understand a rhetoric that promotes shared strategic interests between France and African countries. First, African heads of state must make room for a debate to explain the French presence on their territory. The lack of interest and vision of some African leaders for their militaries can explain their inactivity. Secondly, France has to be transparent regarding its objectives and the reasons of its presence for its former colonies.

The reorganisation of its military deployment in the Sahel-Sahara region is another way for France to maintain its political, cultural and economic influence in Africa. Protecting its nationals and companies can allow France to maintain the most vital elements of its international standing.

Amandine Gnanguênon, Senior Researcher, Conflict Prevention and Risk Analysis Division, ISS Dakar

Media coverage of this ISS Today:

Centre for Security Governance's SSR Resource Centre

The International Peace Institute's Global Observatory

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L’opération Barkhane, démonstration de force et jeu d’influence dans la bande Sahélo-saharienne
 

Le 15 juillet 2014, le Président François Hollande a annoncé le lancement de l’opération Barkhane, une force visant à poursuivre les groupes terroristes et à éviter qu’ils puissent se reconstituer dans d’autres pays du Sahel. Ce nouveau dispositif s’inscrit dans la continuité de l’opération Serval, lancée le 11 janvier 2013 au Mali avec trois objectifs : stopper l’offensive des groupes terroristes, sécuriser Bamako pour protéger les ressortissants français et préserver l’intégrité du territoire. En effet, si, selon Jean-Yves le Drian, ministre de la défense, la France a rempli sa mission, elle doit éviter « que se développe dans un autre Etat de la région une menace comparable à celle qui a motivé l’intervention en 2013 ».

L'opération Barkhane traduit tout autant une continuité dans la politique de défense française que la nécessité pour le pays de maintenir son influence politique sur le continent africain en s’appuyant sur ses capacités militaires opérationnelles. L’intérêt pour la France est donc de s’investir sur un terrain politique et militaire où d’autres Etats sont réticents à le faire. A cet effet, si la référence à la « lutte contre le terrorisme » demeure mobilisatrice, ce discours simplificateur ne peut pas dispenser la France de donner une définition plus franche et plus réaliste de ses intérêts dans la zone.

Si l’intervention au Mali a permis d’apprécier l’efficacité et la réactivité du dispositif politique et militaire français alliant pré-positionnement, engagement fort et souplesse de déploiement, cette réorganisation des forces, justifiée par des défis sécuritaires transnationaux, n’est pas nouvelle. Dès 2005, la France inscrit sa coopération militaire dans une dimension régionale afin de soutenir l’opérationnalisation des cinq composantes de la force africaine en attente (FAA). La priorité donnée au Sahel est liée à la volonté de concentrer l’action militaire sur un espace où ses intérêts sont directement menacés. La bande sahélo-saharienne (BSS) se caractérise aussi par une présence ancienne des moyens militaires français et la conclusion de partenariats de longue date avec les pays africains.

La prévention de la radicalisation religieuse ne peut être faite seulement par des moyens militaires

L’aspect novateur réside dans un seul commandement opérationnel unifié au Tchad (1300 hommes) pour une opération régionale composée d’une base au Mali (1000 hommes), un centre dédié au renseignement au Niger (300 hommes) et un pôle de forces spéciales au Burkina. Alors que la Côte d’Ivoire (550 hommes) servira de base opérationnelle pour appuyer le dispositif, les bases au Sénégal (350 hommes) et au Gabon (450 hommes) restent des pôles de coopération régionale. 3000 soldats seront mobilisés dans un champ d’action géographique élargi, en soutien aux Etats membres du G5 (Burkina Faso, Mali, Mauritanie, Niger et Tchad).

Si la France met à disposition des moyens humains, financiers et logistiques, ce déploiement de force dédié à la lutte contre les groupes armés terroristes (GAT) ne remet pas en cause les missions de coopération militaires. A ce titre, les armées africaines continueront d’être formées, entrainées et équipées pour mener des actions conjointes avec les militaires français. Les modalités de la présence et du transit des troupes françaises présentes au Burkina Faso, au Mali, au Niger et au Tchad sont quant à elles définies dans les accords de coopération datant des années 1960 mais mis à jour depuis. Seule exception, la Mauritanie a signé un accord de lutte antiterroriste en novembre 2013 avec la France.

Africanisation (soutenir les capacités africaines), Européanisation (inscrire une action nationale dans la politique européenne) et Multilatéralisme (favoriser un cadre multilatéral, comme les Nations unies), trois axes prioritaires de la politique française en Afrique ont été adaptés aux réalités du Sahel, faisant suite à la déclaration finale du Sommet de l’Elysée pour la Paix et la Sécurité en Afrique, en décembre 2013. Mais à l'évidence, de par son action au Mali, la France s'affiche bien seule sur la scène sahélienne.

Le discours anti-terroriste est mobilisateur et populaire parmi les chefs d’Etat du G5 car la mise en œuvre des moyens français vient combler les limites des outils militaires africains au plan national, régional (FAA) ou continental (capacité africaine de réponse immédiate aux crises). Qu'elle soit un modèle d'intervention inimitable aujourd'hui par ces Etats africains ou un paravent à leur inaction, l'intervention française ne semble pas avoir incités tous les Etats à doter leurs armées des moyens nécessaires pour faire face à la menace.

les chefs d’Etats africains doivent permettre un débat sur les raisons de la présence française sur leur territoire

Cependant, le fait que la France et ses partenaires africains s’entendent sur une offensive contre des groupes qualifiés de terroristes masque une donnée essentielle du problème politique : face à la montée des revendications sociales et économiques en Afrique et à la multiplication des groupes qui contestent par la violence le monopole de l’Etat, comment différencier ceux dont les combats sont politiques et les marchands d’illusions dont la lutte, derrière un discours religieux, reste volontairement fermée à la compromission ?

Mettre l’accent sur la lutte contre le terrorisme est en outre une manière de rappeler qu’il s’agit d’un défi international s'inscrivant dans le sillage des attentats 11 septembre 2001. Au-delà de l’expérience française en Afrique, il serait utile de tirer les leçons des programmes américains développés dans le Sahel depuis plus de 10 ans. Tous les membres du G5 ont en effet bénéficié de l’Initiative Pan Sahel, créée en 2002, devenue Partenariat transsaharien contre le terrorisme en 2005. Si le principal enjeu reste pour tous les acteurs la prévention des facteurs du radicalisme, le discours véhiculé ne doit pas laisser planer de doute sur l'incongruité à vouloir empêcher militairement la radicalisation religieuse.

Enfin, l’accueil chaleureux réservé à l’armée française au Mali en 2013 traduit combien sa présence est jugée rassurante par des populations abandonnées par l’Etat et confrontées à des menaces contre lesquelles les forces de défense et de sécurité ne peuvent pas les protéger. Les accords signés entre les chefs d’Etat africains et les représentants français, supposés garantir la souveraineté des partenaires, ne font toutefois pas forcément l’objet d’un consensus national. En témoignent les critiques portées sur le Traité franco-malien de coopération en matière de défense, ou l’ouverture de bases au Mali (Gao, Tessalit) et au Niger (Niamey, Madama). L’instrumentalisation politique de ses liens historiques, hérités du passé colonial, restent à la fois la force et la faiblesse de l’engagement militaire français en Afrique.

Un double effort est finalement nécessaire pour permettre aux populations et aux acteurs de la société civile africaine de mieux comprendre un discours valorisant le partage d’intérêts stratégiques entre la France et les pays africains. Tout d’abord, les chefs d’Etats africains doivent permettre un débat sur les raisons de la présence française sur leur territoire. Le peu d’intérêt et de vision de certains dirigeants africains pour leurs armées semble expliquer cette inertie.

En outre, la France ne peut plus faire l'économie d'une véritable transparence sur ses objectifs et sur les raisons de sa présence dans son ancien pré-carré. Concernant la réorganisation de son dispositif militaire dans la BSS, il est une autre manière pour la France de maintenir une influence politique, économique et culturelle en Afrique. En protégeant ses ressortissants et ses entreprises nationales, la France maintient à flot les vecteurs les plus efficaces de son rayonnement.

Amandine Gnanguênon, Chercheure principale, Division prévention des conflits et analyse des risques, ISS Dakar

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