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Is cantonment the key to success in Mali's negotiations?
21 July 2014

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Peace talks between the government of Mali and northern rebel groups started in Algiers last week. If they are to succeed, the focus should be on effectively initiating the ‘cantonment’ of armed groups, a military process that involves removing them from the conflict zone and restricting their movements.

Containing armed groups in this way could reduce the risk of further trouble. The UN Security Council emphasised the need to undertake the ‘cantonment’ when it passed Resolution 2164 on 25 June 2014. The violent clashes that took place in Kidal on 17 and 21 May this year after the visit of Mali’s Prime Minister, Moussa Mara, demonstrated how fragile the status quo is. The fighting had resulted in the Malian army and administrative authorities withdrawing from the town of Kidal; striking a severe blow to the Ouagadougou Agreement.

 Mali is getting much-needed support, but too many regional actors could jeopardise the process

Signed just over a year ago, the effectiveness of the Ouagadougou Agreement has been in doubt for some time now. On 18 June 2013 the Mali transitional government and the northern rebel groups Haut Conseil pour l’unité de l’Azawad (HCUA) and the Mouvement national de libération de l’Azawad (MNLA), signed a preliminary agreement in Ouagadougou paving the way for the 2013 presidential elections and an inclusive peace agreement.

On the same day other rebel groups, namely the Coordination des mouvements et fronts patriotiques de résistance (CM-FPR) and the Mouvement arabe de l’Azawad (MAA), complied with the Ouagadougou Agreement. The inauguration of President Ibrahim Boubacar Keïta on 19 September 2013 signalled the achievement of the first objective in the preliminary agreement. Despite some encouraging signs, such as the Algiers Declaration on 9 June 2014 and the platform signed by northern armed groups on 16 June 2014 to harmonise their positions prior to talks with the Malian government, real dialogue remains elusive. Clashes reported on 11 July 2014 in northern Mali between some armed groups indicate that conflict persists.

The situation remains volatile because most of the northern armed groups have not been brought under control. This increases the risk of confrontation not only between armed groups, but also between these groups and the Malian army. Considering that disarmament has not taken place, the cantonment process – which armed groups signed up to in the Ouagadougou Agreement – should be implemented.

The cantonment reflects the compromise reached between the government of Mali, which initially wanted the rebel groups to disarm before holding peace talks, and the armed groups, which have been reluctant to disarm for fear of weakening their position in any future negotiations.

In practice, the cantonment process is to be handled by the Joint Technical Security Commission established under the Ouagadougou Agreement, which comprises both national and international stakeholders. On 18 February 2014, the Commission outlined how the cantonment should take place. However, these plans have not been fully implemented, due mainly to the MNLA’s refusal to be part of the process.

The new round of inter-Malian talks, which started on 16 July 2014, takes place under particularly difficult circumstances. In order to prevent the situation from further deteriorating on the ground, the Joint Technical Security Commission must resume and accelerate the cantonment of rebel groups.

Although there have been some good initiatives to revitalise the peace and reconciliation process, such as the establishment on 20 March 2014 of the Truth, Justice and Reconciliation Commission and the appointment on 22 April 2014 of a high representative of the head of state for inter-Malian inclusive dialogue, the government of Mali has been unable to come up with a clear roadmap for the peace talks. It is worth recalling that Malian authorities agreed to sign the Ouagadougou Agreement largely as a result of international pressure, and did so with some reluctance and reservations.

The Joint Technical Security Commission must resume and accelerate the cantonment of rebel groups

It seems that these reservations still prevail and have led to delays in the implementation of the Ouagadougou Agreement. In January 2014, Malian authorities requested Algeria to play a more active role in efforts to resolve the crisis. In fact, the government of Mali has never really concealed the fact that it wanted Algeria to be a key player in the peace talks, to the detriment of the mediator appointed by the Economic Community of West African States (ECOWAS), President Blaise Compaoré of Burkina Faso, who was considered more accommodating vis-à-vis the rebel groups.

Complicating matters further is Morocco’s involvement in the process to end the crisis. This illustrates that Mali is getting much-needed support at the regional level, but the presence of too many regional actors – each with its own agenda and interests – could jeopardise the search for a sustainable solution.

If genuine peace talks are to take place that produce a clear roadmap, it is imperative to implement the provisions of the Ouagadougou Agreement, especially those relating to the cantonment of armed groups. This will help improve security in northern Mali and provide an environment conducive to successful negotiations. It would test the armed groups’ commitment to brokering a peace deal and restore confidence between the parties in conflict.

Involving Mali’s regional and international partners in this process will be key. Beyond the usual rhetoric, these partners must make use of all political and diplomatic means at their disposal to support the process and put pressure on the MNLA to join the Commission that is responsible for making sure that cantonment happens.

Ibrahim Maiga, Junior Fellow, Conflict Prevention and Risk Analysis Division, ISS Dakar

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International Relations and Security Network

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Le cantonnement, une étape essentielle au processus de négociation

Les pourparlers de paix entre le gouvernement malien et les groupes rebelles du Nord ont démarré la semaine dernière à Alger. Afin de faciliter la réussite de ces pourparlers, l’accent devrait être mis sur la mise en œuvre effective du cantonnement des groupes armés.

Le cantonnement des groupes armés peut être considéré comme une mesure de nature à réduire les risques pouvant être accentués par d’éventuels blocages dans le dialogue. Le Conseil de sécurité ne s’y est pas trompé lorsqu’il a, dans sa résolution 2164 adoptée le 25 juin 2014, insisté sur la nécessité du cantonnement. Les évènements du 17 et 21 mai 2014 survenus à Kidal, à l’issue de la visite du premier ministre malien, Moussa Mara, prouvent également à quel point le statut quo est fragile. Ces évènements ont conduit au retrait de l’armée malienne et des autorités administratives maliennes de la ville de Kidal, situation ayant significativement fragilisé l’accord de Ouagadougou.

Signé il y a tout juste un an, l’efficacité de l’accord de Ouagadougou est, depuis quelque temps, mise en doute. Le 18 juin 2013, les autorités maliennes de transition et les groupes rebelles du Nord (Haut conseil pour l’unité de l’Azawad -HCUA- et le Mouvement national de libération de l’Azawad -MNLA-) ont signé à Ouagadougou un accord ouvrant la voie aux élections présidentielles de 2013 et à la signature d’un accord global de paix. À la même date, la Coordination des mouvements et fronts patriotiques de résistance (CM-FPR) et le Mouvement arabe de l’Azawad (MAA) ont adhéré à cet accord.

L’investiture du président Ibrahim Boubacar Keita (IBK) le 19 septembre 2013 a consacré l’atteinte du premier objectif de l’accord préliminaire. Quant au second objectif, même si la Déclaration d’Alger du 9 juin et la plateforme du 16 juin 2014 signées par les groupes armés, pour harmoniser leurs positions, sont des signes encourageants, le chemin de la négociation semble encore parsemé d’embûches. Les affrontements du 11 juillet 2014 dans le nord du pays entre groupes armés indiquent des divergences persistantes entre ces protagonistes.

Ces évènements alertent sur la volatilité de la situation sécuritaire, du fait notamment du cantonnement ineffectif des principaux groupes armés, et par conséquent sur le risque d’affrontements entre groupes armés d’une part, et entre ces derniers et l’armée malienne d’autre part. Faute de désarmement des groupes armés, il convient tout au moins de rendre effectif leur cantonnement qu’ils ont d’ores et déjà accepté en signant ou en adhérant à l’accord de Ouagadougou.

 Le cantonnement des groupes armés pourrait réduire les risques de troubles à venir pouvant nuire aux négociations

Cette étape reflète le compromis obtenu entre le gouvernement malien, qui exigeait un désarmement des groupes rebelles avant toute négociation, et des mouvements armés réticents à désarmer par crainte de perdre un moyen de pression dans la perspective des négociations.

Dans la pratique, le cantonnement doit être assuré par la Commission technique mixte de sécurité créée en vertu de l’accord de Ouagadougou. Elle se compose de l’essentiel des acteurs nationaux et internationaux impliqués dans la résolution de la crise. Le 18 février 2014, la Commission avait réussi à dégager les modalités opérationnelles du cantonnement. Toutefois, ces dernières n’ont pu être totalement mises en œuvre du fait du refus du MNLA de participer au processus.

La nouvelle phase du dialogue inter-malien qui a débuté le 16 juillet 2014 à Alger se déroule dans un contexte particulièrement difficile, tant les positions et les objectifs des protagonistes divergent. Dans ces conditions et afin d’éviter que la situation ne se détériore davantage sur le terrain, la Commission technique mixte de sécurité doit reprendre et accélérer le cantonnement des groupes rebelles.

Par ailleurs, en dépit de certaines initiatives de nature à relancer le processus, à l’instar de la création le 20 mars 2014 de la Commission Vérité justice et réconciliation et de la nomination le 22 avril 2014 d’un Haut représentant du Chef de l’Etat pour le dialogue inclusif inter-malien, le gouvernement malien n’a pas été en mesure de proposer une feuille de route claire pour la reprise des négociations. Il faut peut-être rappeler que c’est sous la pression de ses partenaires internationaux que la partie malienne a dû se résoudre à signer l’accord de Ouagadougou sur lequel elle nourrissait réserves et hésitations.

Il semble que ces réserves n’aient pas totalement disparues et ont entrainé un retard dans la mise en œuvre des dispositions de l’accord. De même, en janvier 2014, les autorités maliennes ont lancé un appel à l’Algérie pour qu’elle s’implique davantage dans le règlement de la crise. En effet, le gouvernement malien n’a jamais véritablement caché sa volonté de voir l’Algérie jouer un rôle important dans les négociations, cela au détriment du médiateur désigné par la Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), le président Compaoré, jugé plus accommodant vis-à-vis des rebelles.

 la Commission technique mixte de sécuritédoit reprendre et accélérer le cantonnement des groupes rebelles

De plus, l’implication du Maroc dans le processus politique de sortie de crise fait craindre la multiplication des pôles de négociation. Bien qu’illustrant une certaine solidarité régionale envers le Mali, la présence de plusieurs médiateurs peut se muer en compétition entre acteurs régionaux aux intérêts très souvent divergents, compliquant davantage la situation.

Dans un tel environnement, afin que les pourparlers aboutissent à l’élaboration d’une feuille de route, il est impératif de poursuivre la mise en œuvre l’accord de Ouagadougou en accordant une attention particulière au processus de cantonnement des groupes armés. En plus de contribuer à améliorer le climat sécuritaire dans le Nord du pays, ce processus serait de nature à faire avancer les négociations en ce sens qu’il illustrerait la bonne volonté des groupes armés et serait susceptible de ramener la confiance entre les parties au conflit.

L’implication des partenaires régionaux et internationaux du Mali est à cet égard essentiel. Au-delà de la rhétorique habituelle, ces derniers doivent recourir aux moyens politiques et diplomatiques à leur disposition pour accompagner le processus et faire pression sur le MNLA afin qu’il rejoigne la Commission chargée d’opérationnaliser le cantonnement.

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