Creating conditions conducive to stability in Guinea-Bissau

2017-12-13

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The conclusions of this weekend’s 52nd Ordinary Summit of the Conference of Heads of State and Government of the Economic Community of West African States (ECOWAS) will be decisive in resolving the political deadlock in Guinea-Bissau.

Despite the three-month time limit given to Guinea-Bissau authorities at the Monrovia Summit in June 2017 to implement the Conakry Agreement, the country’s political stalemate remains. This was concluded after an ECOWAS mission conducted on 1 and 2 December in Bissau, after consultations with the political actors.

The main deadlock to the agreement’s implementation is the appointment of Prime Minister Umaro Sissoco Embaló over Augusto Olivais, which wasn’t in line with the agreement. In an interview with Radio France International in November this year, ECOWAS mediator – Guinea’s President Alpha Condé – said a consensual decision on a prime minister had been reached out of the possible candidates submitted by president José Mário Vaz.

The major weaknesses and shortcomings of the institutional architecture are yet to be resolved

The maintenance of Sissoco’s government, despite the expiry of the constitutional deadline for the adoption of his governance programme by MPs and the numerous pleas of the international community calling for the implementation of the Conakry Agreement, has aggravated political tensions.

As the deadlock persists and the deadline for the 2018 legislative elections looms, those responsible for the political crisis must be held accountable. Consultations must resume to find a solution that will allow reforms to be implemented. The organisation of elections cannot be considered a lasting solution to this crisis which should be analysed in the context of the country’s recurrent political instability. The mandate of the National Assembly ends in May 2018, and legislative elections are to be organised in the same year.

In theory, these legislative elections could clarify the political game by leading to the emergence of a parliamentary majority and the formation of a legitimate government. This would also prevent the National People’s Assembly’s mandate from expiring and Vaz from standing as the only actor with democratic legitimacy. His mandate ends in 2019.

In reality, holding an election without the political crisis being resolved, is likely to further divide an already polarised political class and create conditions conducive to results being contested.

The Collective of Democratic Opposition Parties of Guinea-Bissau, composed of 18 political parties, which has been demanding the implementation of the Conakry Agreement for months, says no election should be organised by the Sissoco government, which it considers illegitimate. This position is reinforced by the role played by the Ministry of Territorial Administration in the electoral process, through the Technical Office for support to the Electoral Process (GTAPE). This entity is responsible for voter registration and the establishment of the electoral register, hence the mistrust by the opposition.

The authorities have not found a consensual solution, despite the three months granted by ECOWAS

Moreover, the stalemate in the National Assembly risks undermining the normal functioning of the National Electoral Commission (NEC). The NEC depends on the National Assembly for the management of its budget, as well as the appointment of its president and the members of its executive secretariat.

Even in a best-case scenario, where parliamentary elections are held despite the institutional crisis and then lead to a clarification of the political game, the risk of a relapse into crisis remains high. This is because the major weaknesses and shortcomings of the institutional architecture are yet to be resolved.

The crisis has had a devastating impact on state institutions because of the inadequacy and vagueness of some of the constitutional provisions governing the semi-presidential system in Guinea-Bissau. This further highlights the need to implement reforms that have been scheduled for several years, including a revision of the constitution and the electoral framework.

There is broad consensus on the need to clarify important parts of the constitution, including the organisation and functioning of political power. There are also many political and civil society actors who advocate revisions to the electoral laws as required by the NEC report drafted after the 2014 general elections.

To find a solution to the deadlock, an additional round of consultations is needed, following the inclusive talks of 2016. This must be done in the spirit that guided the Conakry process. It must be inclusive and consensual, placing emphasis on the importance of implementing the major reforms that the country needs.

In these consultations, ECOWAS – supported by the other international actors of the five groupings involved in the peace process in Guinea-Bissau (the African Union, United Nations, European Union and Community of Portuguese Language Countries) – should adopt a more directive and firm stance. The continuation of the crisis, despite the efforts of national and international actors, clearly shows certain key players’ lack of interest in stabilising the country.

There is broad consensus on the need to clarify important parts of the constitution

The authorities have not been able to find a consensual solution, despite the three months granted by ECOWAS and threats of individual sanctions. There is little hope for goodwill, and for political actors’ ability to go beyond self-interest. ECOWAS’s failure to respond after the deadline for implementation of the agreement expired is also unlikely to encourage actors to honour their commitments.

ECOWAS’s 52nd Ordinary Summit on 16 December is an opportunity for the regional organisation’s leadership to consolidate its position. Its credibility is at stake.  

A follow-up consultation – which should not elevate the president over other stakeholders, as he is a protagonist in the crisis – should lead to the establishment of a government that includes a substantial number of competent technocrats and individuals who are as apolitical as possible within the current context.

Finally, this process should define, on a consensual basis, an electoral calendar that allows for the adoption of specific priority reforms before the legislative elections. The coupling of legislative and presidential elections in 2019, which would allow more time for the necessary reforms, should also be considered.

Ultimately, such a process should be guided not only by the urgent need to end the current political crisis, but also by the desire to create the economic, social and political conditions that will provide lasting structural responses to the chronic instability that has characterised Guinea-Bissau since its independence.

Paulin Maurice Toupane, Researcher and Adja Khadidiatou Faye, Research Intern, ISS Dakar

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Criar condições propícias à estabilização da Guiné-Bissau

A organização das eleições não garante uma saída sustentável desta crise política

As conclusões da 52ª cimeira ordinária da conferência dos chefes de Estado e de Governo da Comunidade Económica dos Estados da Africa Ocidental (CEDEAO), prevista para este final de semana, serão decisivas na resolução do impasse político na Guiné-Bissau.

Muito embora o prazo de três meses acordado aquando da cimeira de Monróvia às autoridades Bissau guineenses para a aplicação do Acordo de Conacri, a crise política persiste. Foi constatado por uma missão da CEDEAO, conduzida de 1 a 2 de dezembro em Bissau, após as auscultações com os atores políticos. 

A principal razão pela não aplicação do Acordo de Conacri é a nomeação de Umaro Sissoco Embaló como Primeiro-ministro no lugar de Augusto Olivais como acordado. Numa entrevista à Radio France Internacional no dia 16 de novembro de 2017, o mediador da CEDEAO – o Presidente Guineense Alpha Condé – precisou que um consenso foi alcançado sobre uma das personalidades propostas pelo Presidente José Mário Vaz.

As principais insuficiências institucionais não foram corrigidas até agora

O manter do Governo de Sissoco, apesar do término do prazo constitucional previsto para a adoção do seu programa – por causa do bloqueio da Assembleia Nacional Popular (ANP) – e os apelos da comunidade internacional para a implementação do Acordo de Conacri, acentuaram as tensões políticas.

Enquanto o impasse persiste e o prazo das eleições legislativas esperadas em 2018 aproximam-se, é urgente colocar os atores do bloqueio a frente das suas responsabilidades. Deve seguir-se o ciclo de consultações tidas em Bissau depois em Conacri e encontrar uma solução de saída de crise de consenso permitindo a aplicação de reformas que a Guiné-Bissau necessita.

A organização de eleições não serão consideradas como um meio para a saída da crise durável, crise esta, que deve ser analisada no contexto de crises políticas recorrentes conhecidas por este país há décadas.

Na teoria, essas eleições legislativas poderiam esclarecer o jogo político, favorecendo a constituição de uma maioria parlamentar e a formação de um governo legítimo. Elas permitiriam também evitar que o mandato da ANP expire e que o Presidente Vaz se apresentasse como o único ator com legitimidade democrática, terminando o seu mandato em 2019.

Na prática, uma eleição organizada sem uma resolução prévia da crise, corre-se o risco sobretudo de dividir ainda mais uma cena política já fortemente polarizada e criar circunstâncias para contestação de resultados.

O Coletivo de partidos democráticos da oposição, que vem a meses organizando marchas para exigir a implementação do Acordo de Conacri, especificou que nenhuma eleição seria organizada pelo governo de Sissoco, que considera ilegítimo.

As autoridades não conseguem encontrar uma solução consensual apesar do prazo de três meses concedido pela CEDEAO

Essa recusa se explica também pelo papel que desempenha o Ministério da Administração Territorial no processo eleitoral, através do Gabinete de Apoio Técnico ao Processo Eleitoral (GTAPE). Este órgão é responsável pelo recenseamento dos eleitores e pela constituição do arquivo eleitoral, da qual a oposição desconfia.

Além disso, o bloqueio da ANP poderia prejudicar o funcionamento normal da Comissão Nacional das Eleições (CNE). A CNE depende da ANP no que concerne a gestão do seu orçamento, bem como a nomeação de seu presidente e membros do secretariado executivo.

Mesmo num cenário otimista, onde se veria as eleições legislativas acontecerem sem o desfecho da crise institucional e terminar numa clarificação do jogo político, o risco do país retornar numa situação de crise permaneceria alto na medida em que as principais fraquezas e insuficiências da arquitetura institucional não estariam corrigidas.

Se a crise atual conseguiu impactar a este ponto o normal funcionamento das Instituições da República, é em parte devido as insuficiências das disposições constitucionais que regem o funcionamento do sistema semipresidencial da Guiné-Bissau. Ela transmite por conseguinte, a necessidade de implementar reformas previstas há vários anos, incluindo a revisão da Constituição e o quadro eleitoral.

Existe portanto um vasto consenso sobre a necessidade de esclarecer aspetos importantes da Constituição, principalmente sobre a organização, o funcionamento do poder político e as relações entre os diferentes poderes. Existe também muitos atores no seio da classe política e da Sociedade Civil que preconizam mudanças nas leis eleitorais subsequentes as prescrições do relatório da CNE elaborado após as eleições gerais de 2014.

Para encontrar uma solução a este impasse, é necessário abrir um ciclo de consultas de seguimento das negociações de 2016. Isso deverá inscrever-se no espírito que orientou o processo de Conacri, ou seja, para ser inclusivo, consensual e enfatizar a importância de implementar as principais reformas que o país precisa. Ela anuncia portanto a necessidade de aplicar reformas previstas há anos, das quais a revisão da constituição e do quadro eleitoral.

É necessário abrir um ciclo de consultas e de seguimento

Ao realizar esta consulta, a CEDEAO, apoiada pelos outros membros do grupo de cinco organizações internacionais envolvidas no processo de consolidação da paz na Guiné-Bissau P5 (União Africana, Nações Unidas, União Europeia e Comunidade de Países de Língua Portuguesa), deveria adotar uma posição mais direcionada e firme. A persistência da crise, apesar dos esforços dos atores nacionais e internacionais, mostra claramente o pouco interesse que certos atores chave acordam na estabilização do país.

As autoridades não foram portanto capazes, apesar dos três meses concedidos pela CEDEAO e ameaças de sanções individuais, de encontrar uma solução consensual. Portanto, não se deve ter esperança na boa vontade e na capacidade de superação dos atores políticos dos seus próprios interesses a curto prazo. A ausência de resposta da CEDEAO após o término dos prazos anunciados para a aplicação do Acordo também não é de natureza a encorajar os atores a respeitarem seus compromissos.

A 52ª cimeira da CEDEAO constitui para este efeito uma ocasião para a liderança da organização regional revigorar a sua posição. Trata-se da sua credibilidade.

Esta consulta de seguimento - que não colocaria o Presidente acima das partes interessadas, na medida em que ele é protagonista da crise - deveria terminar no estabelecimento de um governo de missão que teria o apoio das principais forças políticas do país e que estabelecerá um grande espaço aos tecnocratas pouco politizados e competentes.

Esse processo permitiria definir em fim, na base de um consenso, um calendário eleitoral que permita a adoção de reformas prioritárias antes das eleições legislativas. Considerar o acúmulo de eleições legislativas e presidenciais em 2019, uma opção que daria mais tempo para operar as reformas necessárias, deveria ser prevista.

Definitivamente, um tal processo deveria ser guiado não só pela necessidade urgente de pôr fim à atual crise política, mas também pela vontade de criar condições políticas econômicas e sociais capazes de proporcionar respostas estruturais duradouras à instabilidade crónica que caracteriza a Guiné-Bissau desde a independência.

Paulin Maurice Toupane, Pesquisador e Adja Khadidiatou Faye Pesquisadora estagiária, ISS Dakar

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