Coups d’État : causes ou symptômes de la mauvaise gouvernance ?
Réprimer les coups d'État ne suffit pas, les acteurs africains et internationaux doivent s'attaquer aux lacunes en matière de démocratie et de gouvernance.
Publié le 08 septembre 2020 dans
ISS Today
Par
Paul-Simon Handy
directeur régional pour l’Afrique de l’Est et représentant de l’ISS auprès de l’UA
Dans un rare élan d’unanimité, différentes composantes de l’architecture internationale de sécurité condamnent sans ambiguïté le coup d’État militaire du 18 août au Mali. Elles appellent à un retour à l’ordre constitutionnel, en dépit de la démission, sous la contrainte, du président Keïta et de la dissolution du gouvernement et de l’Assemblée nationale.
La Commission économique des États d’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) et l’Union africaine (UA) sont même allées plus loin, en sanctionnant les putschistes dans le but de les contraindre à quitter le pouvoir. Cette appétence nouvelle pour les sanctions de la part de ces institutions africaines paraît surprenante, étant donné la propension habituelle de l’UA à critiquer les sanctions internationales à l’encontre d’États africains.
Ainsi, cette condamnation interpelle sur le consensus qui semble se dessiner sur la notion de changement inconstitutionnel de gouvernement en Afrique. Qu’est-ce qui explique donc que les changements inconstitutionnels de gouvernement soient devenus le péché mortel du droit international africain sur la démocratie et la gouvernance ?
La déclaration de Lomé de 2000 et la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance définissent toutes deux les changements inconstitutionnels de gouvernement. Ces derniers sont définis comme suit : les coups d’État militaires contre un gouvernement démocratiquement élu ; les interventions de mercenaires pour remplacer un gouvernement démocratiquement élu ; les remplacements de gouvernements démocratiquement élus par des groupes armés dissidents et des mouvements rebelles ; et le refus d’un gouvernement sortant d’abandonner le pouvoir suite à une défaite lors d’élections libres, justes et régulières.
L'accent mis sur les changements inconstitutionnels de gouvernement reflète des approches simplistes aux crises de gouvernance
La mention systématique de « gouvernement démocratiquement élu » traduit non seulement le contexte, mais également l’état d’esprit dans lequel a été pensée la Déclaration de Lomé. Alors que le constitutionnalisme démocratique était naissant sur le continent, il s’agissait de protéger ces institutions contre des forces militaires réactionnaires.
Depuis 2000, le débat citoyen sur la démocratie et la gouvernance en Afrique a évolué. Les priorités s'orientent désormais vers la qualité des processus électoraux, la limitation des mandats, mais aussi la performance économique et la reddition de comptes politiques et économiques. La grogne sociale, essentiellement traduite par des manifestations, se heurte à des degrés divers de répression, de cooptation et de consolidation du statu quo.
Sur ces questionnements essentiels, les organisations régionales africaines sont restées globalement silencieuses, malgré l’adoption de l’Architecture africaine de gouvernance (AAG) en 2011. Seuls 17 pays ont signé et six ont ratifié la Charte africaine des valeurs et des principes de la décentralisation, de la gouvernance locale et du développement local, adoptée en 2014. Très peu d'attention est portée aux principes de réactivité, de transparence, de reddition de comptes et de responsabilité civique.
En 2014, le Conseil de paix et de sécurité de l’UA notait que les changements inconstitutionnels de gouvernements et les soulèvements populaires « tirent leurs causes profondes de carences en matière de gouvernance. [...] La cupidité, l'égoïsme, la gestion inadéquate de la diversité, l'incapacité à saisir des opportunités, la marginalisation, les violations des droits de l'homme, le refus d'accepter la défaite électorale, les manipulations de Constitutions, ainsi que leur révision par des voies anticonstitutionnelles pour servir des intérêts étroits, et la corruption constituent autant de facteurs qui contribuent grandement à la survenance de changements anticonstitutionnels de gouvernements et de soulèvements populaires ».
L'approche africaine et internationale privilégie la « légalité » à la légitimité des chefs d'État en exercice
En outre, le Conseil soulignait « la nécessité d’une tolérance zéro envers les politiques et actions qui peuvent conduire au recours à des moyens anticonstitutionnels pour renverser des systèmes oppressifs ». À rebours de cet éclair de lucidité, il s’est progressivement développé au sein de l'UA et d’autres organisations régionales une conception de la démocratie limitée à la tenue des élections et au respect, ou non-respect, de la limitation de mandats.
La qualité des processus électoraux demeure la principale source de tensions. Cela a notamment été le cas au Mali en 2020, lors des élections législatives controversées initialement prévues en 2018. L’UA et les organisations régionales se contentent désormais de mission d’observation électorales dont les conclusions contestent rarement les résultats officiels, quand bien même les tribunaux et les sociétés civiles locales identifient des fraudes électorales, comme cela a récemment été le cas au Kenya et au Malawi.
Quant au suivi de la gouvernance, l’UA dispose du Mécanisme africaine d’évaluation par les pairs dont il est légitime de questionner l’utilité. L’impact de cet organe sur l’amélioration de la gouvernance n’a jamais été mesuré en deux décennies d’existence.
C’est dans ce contexte singulièrement flou, que le concept de changement inconstitutionnel de gouvernement est devenu la priorité de l’AAG, alors que les dimensions d’une gouvernance légitime et responsable ont été systématiquement sabordées par les États membres. Or, dans des contextes comme celui du Mali, en donnant la priorité à un symptôme, à savoir un coup d'État, plutôt que de s'attaquer aux causes profondes telles que la légitimité douteuse et la corruption de gouvernements controversés, la réponse de l'UA et de la CEDEAO ressemble davantage à une prime au président sortant.
La qualité des élections est un élément déclencheur récurrent, comme ce fut le cas lors des élections maliennes tenues en mars 2020
Les normes et les instruments de paix, de sécurité et de gouvernance adoptés par l'Afrique seront de plus en plus mis à l'épreuve par des défis complexes. La majorité des rapports établis par les systèmes d'alerte précoce et les organisations de la société civile permettent d’identifier les défaillances de la gouvernance. À défaut d’un engagement politique en faveur de la prévention de conflits, l'UA et les organisations régionales se tournent progressivement d’une logique préventive vers une logique strictement réactive. Ainsi, il devient beaucoup plus aisé de condamner un coup d'État que d’avoir le courage politique d’en traiter les causes profondes.
Cette focalisation sur les élections produit une conception simpliste des crises de gouvernance. Les appels internationaux à la tenue d’élections hâtives afin de revenir à l’ordre constitutionnel suscitent des questions, en particulier lorsque les constitutions ou les systèmes de vote des pays en questions sont également sujets à la controverse.
Or, le cas du Mali démontre qu’une telle accélération du calendrier électoral peut reproduire des gouvernements défaillants et favoriser la classe politique existante, souvent co-responsable de la crise de confiance. La tenue d'élections précipitées entrave souvent le renouvellement qui reflèterait davantage les nouvelles dynamiques sociopolitiques.
La crise politique en cours au Mali constitue une opportunité de remettre à plat les instruments africains de prévention de conflits, notamment en ce qui concerne les vecteurs liés à la gouvernance. En lieu et place d’une conception de la gouvernance centrée sur les élections et les changements inconstitutionnels de gouvernement, il est impératif que d’autres dimensions telles que l’institutionnalisation du dialogue et des cadres inclusifs de gestion de crise soient incluses.
En l’absence d’une conception plus holistique de la gouvernance démocratique, se contenter de dénoncer les changements inconstitutionnels de gouvernement risque d’être interprété comme une prime au sortant. La gageure pour l'UA et les organisations régionales consiste donc à combler le fossé avec la société civile et à développer une capacité plus efficace de prévention de crises politiques.
Paul-Simon Handy, conseiller régional principal, ISS Dakar, Fonteh Akum, chef de programme, Bassin du lac Tchad, ISS, et Félicité Djilo, analyste indépendante
Cet article a été réalisé grâce au soutien du gouvernement du Danemark.
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