Un cadre de politique étrangère peut-il consolider une position commune en Afrique ?
Face à un ordre international fragmenté, une politique étrangère cohérente de l’UA nécessite l’adhésion volontaire des États membres.
En février 2026, à la suite des recommandations formulées par le président kenyan William Ruto, en sa qualité de champion de l’UA pour la réforme institutionnelle, la Conférence de l’Union a adopté la décision 967. Celle-ci confie au président de la Commission de l’UA la mission de sélectionner cinq experts (un par région) pour élaborer un cadre de politique étrangère africaine d’ici au 40e sommet ordinaire de l’UA, prévu en janvier 2027.
Cette initiative reflète une inquiétude croissante quant au fait que l’Afrique évolue dans un ordre international de plus en plus fragmenté, marqué par une rivalité accrue entre les grandes puissances hégémoniques, par un affaiblissement du multilatéralisme et par l’instrumentalisation des partenariats dans les domaines du commerce, de la finance, de la technologie et de la sécurité. Dans ce contexte, il est souvent attendu des États africains qu’ils expriment des positions unifiées face aux crises mondiales.
Le poids démographique de l’Afrique, ses richesses minérales et son importance géostratégique ont accru son influence dans les calculs géopolitiques des principales capitales non africaines. Pourtant, les divisions persistantes entre les États membres continuent d’affaiblir le pouvoir de négociation du continent dans les forums multilatéraux. Le défi ne réside donc pas seulement dans les pressions extérieures, mais aussi dans la fragmentation intérieure.
Le concept de « politique étrangère » est-il adéquat ?
La conception traditionnelle de la politique étrangère est étroitement liée à la souveraineté étatique. Dans la pensée réaliste classique, la politique étrangère présuppose l’existence d’une autorité politique centrale s’exprimant d’une seule voix à l’extérieur à travers sa diplomatie. L’UA ne possède pas cette caractéristique. Bien qu’elle ait élargi ses fonctions diplomatiques et sécuritaires — notamment par le biais de ses représentations auprès des Nations unies (ONU), de l’Union européenne (UE) et d’autres institutions multilatérales —, elle reste fondamentalement une organisation intergouvernementale. Au sein de celle-ci, les États conservent ainsi leur autorité en matière de diplomatie, de défense et d’alignement stratégique.
Les approches pluralistes offrent davantage de flexibilité, en faisant valoir que les organisations régionales peuvent néanmoins exercer une influence significative sur la scène internationale grâce à des normes, des institutions et une identité collective partagées. Dans cette perspective, l’UA peut progressivement développer une certaine cohérence diplomatique, même sans disposer d’une pleine autorité supranationale.
Les divisions entre les États africains affaiblissent leur pouvoir de négociation collective dans les instances multilatérales
L’UE offre un juste milieu intéressant entre ces deux perspectives. Bien qu’elle utilise officiellement le terme de « politique étrangère et de sécurité commune » (PESC), l’UE opère de plus en plus dans le cadre élargi de son « action extérieure », qui englobe la diplomatie, le commerce, la coopération au développement, les négociations sur le climat et la sécurité. Il est important de noter que, même avec une intégration institutionnelle bien plus poussée que celle de l’UA, la politique étrangère de l’UE reste largement déterminée au niveau national.
Positions communes : réussites et contradictions
L’article 3 (d), de l’Acte constitutif de l’UA fait état d’un rôle extérieur. Cependant, il évite délibérément l’expression « politique étrangère », se référant plutôt à la « promotion et à la défense des positions africaines communes sur les questions d’intérêt pour le continent et ses peuples ». La véritable question n’est donc pas de savoir si l’Afrique peut parler d’une seule voix, mais si l’UA peut mettre en place une « polyphonie » diplomatique plus cohérente et stratégiquement coordonnée entre des États aux intérêts et aux alignements divergents. Et ce, bien que les 54 États membres de l’UA aient historiquement fait partie du mouvement des non-alignés.
L’Afrique dispose déjà d’une expérience considérable en matière de diplomatie collective, l’exemple le plus marquant étant le Consensus d’Ezulwini de 2005, qui a défini une position africaine unifiée sur la réforme du Conseil de sécurité des Nations unies.
La coordination africaine s’est manifestée dans le financement de la lutte contre le changement climatique, les négociations sur les pertes et dommages et l’approvisionnement en vaccins contre la Covid-19 par le biais d’institutions telles que les Centres africains de contrôle et de prévention des maladies (Africa CDC) et la Banque africaine d’exportation et d’importation (Afreximbank). Cependant, ces positions communes restent inégales, l’unité étant plus forte sur les questions symboliques et de gouvernance et plus faible lorsque la sécurité des régimes, l’alignement géopolitique ou des intérêts matériels sont en jeu.
Les divergences d’approches concernant l’invasion de l’Ukraine par la Russie, les relations avec la Chine et les États-Unis, ainsi que les différends régionaux dans le bassin du Nil et au Sahel illustrent toutes les limites de la cohérence continentale.
Hubert Kinkoh, chercheur à la Mo Ibrahim Foundation Academy à Chatham House, pose l’hypothèse que les nouveaux groupements mini-latéraux de pays, tels que l’Alliance des États du Sahel, traduisent une tendance plus large à une fragmentation sous-régionale. Selon lui, cette situation pourrait compliquer les efforts de coordination diplomatique de l’UA, déjà mis à l’épreuve dans les relations entre l’Afrique et la France ainsi qu’entre l’Afrique et la Russie.
L’action extérieure de l’UA doit tenir compte de la présence militaire étrangère croissante en Afrique
Tout cadre d’action extérieure crédible doit également tenir compte de l’empreinte militaire étrangère croissante et fluctuante en Afrique. Cela inclut le rôle joué par les États-Unis, la France, la Russie, la Chine, la Turquie et les États du Golfe, comme en témoignent les nombreuses bases implantées notamment à Djibouti et au Kenya.
Le Conseil de paix et de sécurité (CPS) de l’UA a exprimé à plusieurs reprises ses préoccupations concernant la présence de ces bases militaires étrangères et leurs conséquences sur la souveraineté, la stabilité régionale et la rivalité par procuration. Une lecture attentive de la 868e réunion révèle que l’autorité du CPS reste limitée, car il ne peut (de par son fonctionnement) interdire à des États membres individuels de chercher à accueillir des bases militaires. Ni le protocole du CPS ni l’Acte constitutif de l’UA ne lui confèrent cette autorité. Ainsi, l’autonomie stratégique restera une chimère tant que les États ne seront pas disposés à coordonner ces relations de manière plus cohérente à l’échelle continentale.
Les enseignements de l’UE
L’UE offre un point de comparaison partiel, mais néanmoins utile pour comprendre les ambitions de l’UA en matière de relations extérieures. Sa coordination dans ce domaine s’est construite progressivement au cours de plusieurs décennies d’intégration économique et politique, plutôt que par le biais d’un simple acte constitutionnel. Ce processus d’intégration a débuté avec la Communauté européenne du charbon et de l’acier (1951) et s’est étendu à la Communauté économique européenne, au Mécanisme de change (1979) et au marché unique (1993), créant ainsi une interdépendance économique profonde.
Cela a évolué vers une coordination politique accrue, aboutissant au traité de Maastricht (1992), qui a instauré la politique étrangère et de sécurité commune. Les réformes ultérieures dans le cadre des traités d’Amsterdam (1997) et de Lisbonne (2007) ont renforcé l’action extérieure de l’UE grâce à la création du poste de haut représentant pour les affaires étrangères et du Service européen pour l’action extérieure.
Cependant, les décisions relatives à la politique étrangère et de sécurité commune restent soumises à la règle de l’unanimité, laissant aux États membres le contrôle de la défense, de la reconnaissance diplomatique et des choix stratégiques majeurs. En conséquence, la cohérence extérieure de l’UE reste inégale et négociée plutôt que pleinement unifiée.
Les crises géopolitiques récentes illustrent ces limites. Les divisions autour de Gaza, de l’Ukraine, de l’Iran et de l’Irak démontrent que l’intégration institutionnelle n’élimine pas les divergences stratégiques nationales. Dans la pratique, l’UE fonctionne souvent par le biais d’une pluralité coordonnée plutôt que d’une unité complète.
L’Union africaine et l’Organisation de l’unité africaine ont privilégié l’unité politique au détriment de l’intégration économique
La principale leçon pour l’UA est que l’intégration ne produit pas automatiquement un consensus, mais qu’une institutionnalisation durable peut progressivement améliorer la cohérence. Cependant, l’action extérieure de l’UE repose sur une interdépendance économique et juridique bien plus profonde que celle qui existe au sein de l’UA.
À l’inverse, l’UA et son prédécesseur, l’Organisation de l’unité africaine (OUA), ont privilégié l’unité politique plutôt que l’intégration économique. Bien que des dirigeants tels que Kwame Nkrumah aient fait valoir que l’indépendance politique nécessitait une intégration économique continentale, une coopération significative n’a vu le jour que bien plus tard, avec le Traité d’Abuja de 1991, puis la Zone de libre-échange continentale africaine signée en 2018 ― près de 55 ans après la fondation de l’OUA.
Cet ordonnancement est important, car l’UA ne dispose tout simplement pas de l’intégration supranationale et économique qui sous-tend la coordination extérieure de l’UE.
Les enseignements tirés sur le plan institutionnel
L’expérience de l’UE met en évidence l’importance d’une coordination stable, d’une stratégie à long terme et de liens institutionnels qui perdurent indépendamment des changements de dirigeants politiques. L’une des innovations proposées dans les précédents rapports du CPS est la création d’un commissaire de l’UA aux partenariats et aux relations multilatérales, chargé de coordonner les relations de l’Afrique avec les puissances non africaines et les institutions multilatérales. Idéalement, cette fonction devrait disposer d’au moins deux directions clés chargées respectivement des relations bilatérales (UA-Chine, UA-Royaume-Uni et UA-États-Unis) et multilatérales (UA-ONU, UA-UE et UA-Association des nations de l’Asie du Sud-Est).
L’UA dispose déjà d’une base institutionnelle pour coordonner ses relations extérieures : la Direction de la gestion des partenariats et de la mobilisation des ressources, sous la responsabilité de Steve Lalande, qui supervise ses partenariats multilatéraux et les harmonise avec l’Agenda 2063. Bien que relevant du bureau du président de l’UA, son mandat actuel reste principalement axé sur la coordination plutôt que sur la stratégie politique. Au lieu de centraliser l’autorité en matière de politique étrangère, un tel bureau pourrait renforcer la cohérence entre les partenariats diplomatiques, commerciaux et de sécurité.
De même, une coordination renforcée entre le CPS et les membres africains du Conseil de sécurité des Nations unies (A3) par le biais du processus d’Oran pourrait améliorer la cohérence diplomatique avant, pendant et après les crises internationales. Cependant, comme le note Kinkoh, il faut aller plus loin. Pour les dossiers africains tels que le Soudan ― pour lequel le Royaume-Uni est le porte-plume (penholder) ―, il faudrait notamment instaurer des consultations obligatoires ou nommer un co-porte-plume.
Ces mesures garantiraient une contribution et une appropriation claires de l’A3 et du CPS sur toutes les questions africaines.
Parallèlement, une transplantation institutionnelle directe depuis l’Europe serait difficile. L’UA est confrontée à des communautés économiques régionales dont les aires géographiques se chevauchent, à une grande diversité des régimes politiques, à une forte dépendance vis-à-vis de l’extérieur et à des mécanismes d’application limités. À bien des égards, elle manque de ce ciment supranational qui rend possible, quoiqu’imparfaite, la coordination européenne.
En fin de compte, des réformes institutionnelles pourraient s’avérer nécessaires. Pour l’heure, le cadre de politique étrangère proposé par l’UA devrait se concentrer sur une meilleure coordination de l’action extérieure dans un système international de plus en plus fragmenté. Son succès ne dépendra pas uniquement de l’ambition institutionnelle. Il reposera sur la volonté des États ― en particulier des piliers tels que le Nigeria, l’Afrique du Sud, l’Égypte, le Maroc et le Kenya, chacun ayant un style de politique étrangère distinct ― d’aligner leurs intérêts nationaux sur les priorités continentales et la coordination stratégique.
