La réforme de la Commission de l’Union africaine doit être repensée
Afin de concrétiser l’ambitieux programme de l'Agenda 2063, il faut augmenter le nombre de commissaires, pas le diminuer.
Lorsque l’Union africaine (UA) a lancé la réforme de la Commission de l’UA (CUA), il y a près d’une décennie, celle-ci a été présentée comme une occasion historique de moderniser l’institution, d’affiner ses objectifs et d’améliorer son efficacité. Dirigé par le président Paul Kagame, le processus visait à transformer la CUA en un organe plus léger, plus cohérent et mieux équipé pour mener à bien le programme continental. La mesure phare de cette réforme consistait à réduire le nombre de commissaires de huit à six. Cet objectif a été atteint grâce à des fusions importantes, notamment entre les départements Affaires politiques et Paix et sécurité, et entre Commerce et industrie et Affaires économiques.
L’objectif était de créer une CUA souple et rationalisée, disposant d’une répartition prévisible des tâches avec les communautés économiques régionales (CER). La réforme promettait des mandats plus clairs, une meilleure coordination et des institutions adaptées à leur mission. Cependant, six ans plus tard, les résultats sont mitigés et, dans plusieurs domaines, posent de sérieux problèmes.
Des défis d’importance
La fusion des portefeuilles Affaires politiques et Paix et sécurité en un seul et même méga-département, le PAPS, est l’une des décisions les plus emblématiques de la réforme. Pourtant, sa logique reste floue. Dans la pratique, elle a donné naissance à un département où la réponse aux crises éclipse la gouvernance responsable, la prévention des conflits et la prospective politique. Or, ce sont précisément ces fonctions qui devraient permettre à l’UA d’anticiper et d’atténuer les conflits avant qu’ils ne s’aggravent. Des asymétries internes frappantes sont également apparues : une division des opérations de soutien à la paix surdimensionnée supplante désormais l’ensemble de la direction Gouvernance et prévention des conflits, laissant le travail de prévention à long terme sous-financé et marginalisé sur le plan institutionnel.
Certaines unités et certains piliers ont subi des dommages collatéraux. Le Système continental d’alerte précoce, élément central de l’architecture de sécurité, a été littéralement « oublié » et officiellement intégré dans les bureaux régionaux. Le Programme frontalier de l’UA a également disparu en tant qu’unité à part entière, alors que la gouvernance des frontières, la mobilité transfrontalière, la gestion intégrée des frontières et la Zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAf) deviennent cruciales pour l’intégration continentale.
Il est temps de reconsidérer certaines des hypothèses sur lesquelles reposait la réforme de la CUA
Le pôle chargé de l’économie et de l’intégration économique reflète des incohérences similaires. La fusion du département Affaires économiques avec Commerce et industrie aurait pu permettre de regrouper l’industrialisation, la politique commerciale et la gouvernance économique sous une même entité cohérente. Au lieu de cela, la création simultanée du secrétariat de la ZLECAf à Accra, doté d’un degré d’autonomie inhabituel, a conduit à la création de centres de pouvoir concurrents.
Alors que la CUA est techniquement responsable de la politique commerciale et économique, c’est donc un secrétariat autonome qui se charge de sa mise en œuvre. Les deux mobilisent des ressources de manière indépendante et opèrent à partir de lieux différents. Il en résulte des doublons, une fragmentation et une rivalité évitables. Si la création d’un organisme spécialisé était justifiée pour mettre en œuvre la ZLECAf, l’autonomie combinée à la distance physique entre le secrétariat et le siège de l’UA a affaibli la cohérence stratégique et brouillé les responsabilités.
Enfin, les relations entre l’UA et les CER restent ambiguës malgré un protocole censé les réguler. La concurrence institutionnelle et politique persiste au sujet de qui fait quoi, quand et pourquoi. Derrière le langage institutionnel se cache une réalité politique : l’UA, en tant qu’organisation politique, doit probablement démontrer sa valeur économique à ses propres membres. Les États devraient facilement identifier les raisons pour lesquelles ils gagneraient à rester au sein de l’UA plutôt que de la quitter. Ces incohérences incitent à revoir certaines hypothèses sur lesquelles reposait la réforme de la CUA.
Repenser la réforme
La portée, l’ampleur et la complexité des priorités continentales se sont accrues : la sécurité climatique, la gouvernance numérique, les pandémies, les opérations de paix, les migrations, le commerce continental, l’industrialisation et la géopolitique des minéraux critiques constituent aujourd’hui des défis plus importants. Le retour à huit commissaires, voire plus, permettrait de garantir que les mandats clés ne soient ni dilués ni marginalisés sur le plan structurel.
Un retour à huit commissaires, voire plus, pourrait garantir que les mandats clés ne soient ni dilués ni marginalisés
La fusion du PAPS devrait également être reconsidérée. La gouvernance, la démocratie, la justice transitionnelle, la prévention et l’alerte précoce nécessitent leurs propres écosystèmes institutionnels. Le PAPS, tel qu’il est structuré, est principalement orienté vers une gestion réactive des crises. Le rétablissement et le renforcement d’un portefeuille dédié à la gouvernance et à la prévention des conflits renforceraient la capacité de l’Afrique à prévenir les conflits à long terme et donneraient tout son sens au mandat d’alerte précoce de l’UA.
Cela est particulièrement important, car la recrudescence des coups d’État met en évidence la faiblesse des mécanismes de sécurité africains pour soutenir les États membres confrontés à des problèmes de gouvernance.
Si le régime de suspension de l’UA et des CER a permis de réduire le nombre de coups d’État, c’est en partie grâce à un environnement international caractérisé par la prédominance de valeurs associées à la paix libérale. L’affaiblissement de cet ordre libre et les enseignements tirés de l’apllication des régimes de suspension exigent que l’UA réaffirme son engagement en faveur des normes fondamentales d’une gouvernance responsable.
Les relations doivent également être clarifiées entre le département Développement économique, commerce, tourisme, industrie et ressources minérales, le secrétariat de la ZLECAf et l’Agence de développement de l’UA-Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique. La multiplication des instances autonomes aux fonctions redondantes nuit à la cohérence globale. Si leur autonomie ne peut être remise en cause, leurs rôles doivent néanmoins être clairement définis : la CUA définit la politique continentale, tandis que ces entités spécialisées la déploient. La coordination doit être institutionnelle et ne pas dépendre, comme c’est le cas, de personnalités ou d’arrangements informels.
L’UA devrait également envisager de nommer un commissaire chargé des partenariats et des relations multilatérales. Le paysage diplomatique africain, y compris de l’UA, s’est considérablement élargi pour inclure l’Europe, la Chine, les États-Unis, la Turquie, l’Inde, le Golfe, les BRICS+, le G20, les Nations unies et les cadres climatiques. Il n’est pas question pour les États membres de renoncer à leurs intérêts bilatéraux, mais il existe des domaines dans lesquels une coordination continentale pourrait amplifier l’influence africaine. Un portefeuille dédié pourrait apporter une cohérence stratégique à ce paysage en rapide évolution.
La réforme devrait établir une commission qui soutienne les priorités de l’Agenda 2063
La sécurité intérieure et la mobilité doivent également être repensées. Ces responsabilités sont réparties entre de nombreux départements : les questions frontalières relèvent du PAPS, les migrations du développement social, les déplacements des affaires humanitaires et la coopération policière du Mécanisme de coopération policière de l’UA. En parallèle, le protocole sur la libre circulation peine à progresser, en partie en raison de préoccupations sécuritaires. Un commissaire aux Affaires intérieures et à la Mobilité pourrait regrouper sous une même égide cohérente la gestion des frontières, les systèmes d’identité, la coopération judiciaire, la circulation des personnes et la lutte contre le terrorisme, conformément aux objectifs d’intégration continentale.
Un principe stratégique doit également être réaffirmé : les agences spécialisées existent pour mettre en œuvre les politiques de la CUA, et non pour mener des programmes politiques indépendants. Au fil du temps, certaines agences sont de fait devenues des centres d’élaboration de politiques autonomes, alimentés par une mobilisation indépendante des ressources. Cela affaiblit la cohérence des politiques de l’UA. La CUA devrait coordonner la mobilisation des ressources afin d’éviter la fragmentation et la dérive institutionnelle.
Une vision à long terme
La restructuration de la CUA a été une étape nécessaire pour renforcer l’efficacité de l’UA. Toutefois, la réforme n’est pas un événement ponctuel : c’est un processus. Le succès de l’UA dépend de sa capacité à évaluer, à s’adapter et à corriger le tir si nécessaire. L’architecture de la CUA doit refléter les réalités changeantes de l’Afrique, et non les hypothèses du passé.
Il est temps de prendre du recul, de faire le point et d’affiner le processus de réforme afin de permettre à la CUA de remplir son mandat de manière claire, cohérente et stratégique. En tant qu’organes décisionnels clés, le Comité des représentants permanents et le Conseil de paix et de sécurité ont un rôle stratégique à jouer dans l’orientation de la dynamique de réforme. La logique de réduction des coûts qui a présidé à la campagne de réforme a peut-être été bien accueillie à l’époque, mais elle ne peut se substituer à une vision à long terme pour la CUA.
Si l’Agenda 2063 est l’objectif à long terme, alors la réforme devrait établir le type de commission susceptible de soutenir ses priorités. Les membres doivent décider quelle UA ils souhaitent pour les trente prochaines années, car cela déterminera le type de compétences qu’ils devront fournir à la CUA.
