La coopération MAEP-CPS sert-elle enfin la diplomatie préventive en Afrique ?
Malgré une meilleure coordination des institutions africaines, un fossé persiste entre l’identification des risques et les réponses concrètes.
L’interface entre le Mécanisme africain d’évaluation par les pairs (MAEP) et le Conseil de paix et de sécurité (CPS) révèle un paradoxe structurel au cœur de l’Union africaine (UA) : l’un produit des informations détaillées sur la gouvernance tandis que l’autre dispose du pouvoir d’agir en conséquence. Or, aucun mécanisme contraignant ne les relie.
La cinquième retraite conjointe du MAEP et du CPS s’est tenue en avril 2026 à Burayu, près d’Addis-Abeba, sur le thème « Gouvernance, alerte précoce et diplomatie préventive ». Elle a permis des avancées dans l’intégration de l’évaluation de la gouvernance dans les processus décisionnels en matière de paix et de sécurité au niveau continental, au sein de l’ensemble du système de l’UA. L’un des principaux aboutissements de cette retraite a été l’adoption de la Déclaration de Burayu, un cadre visant à renforcer la coopération entre les deux organes, notamment par des engagements en faveur d’une meilleure intégration de l’alerte précoce, d’un renforcement des interactions institutionnelles et d’un suivi plus efficace.
Malgré ces progrès, la coopération se heurte toujours à des contraintes structurelles qui entravent la capacité des deux parties à transformer les analyses de gouvernance en actions préventives. Cet article vise à examiner quatre défis qui expliquent cette situation : l’absence de canaux de prise de décision, les chevauchements institutionnels, la pertinence institutionnelle et les contraintes opérationnelles.
Une absence de canaux de prise de décision
L’une des principales lacunes de la coopération entre le MAEP et le CPS tient à l’absence d’un mécanisme officiellement établi pour relier les conclusions du MAEP en matière de gouvernance au processus décisionnel du CPS. Le MAEP identifie les risques liés à la gouvernance et le CPS dispose, quant à lui, de l’autorité nécessaire pour prévenir les menaces pesant sur la paix et la sécurité. Or, aucun canal institutionnalisé n’est actuellement en place pour permettre au CPS d’examiner régulièrement les conclusions du MAEP.
Même depuis l’institution des retraites conjointes en 2021, soit 18 ans après la création du MAEP, les contributions de ce forum demeurent plus de nature consultative que pratique. Certes, la Déclaration de Burayu améliore les termes relatifs à la coordination entre les deux mécanismes, mais elle ne prévoit pas de seuil de renvoi obligatoire devant le CPS en cas de conclusions de gouvernance à haut risque ni ne fixe de délai de réponse du CPS aux alertes du MAEP. Elle ne propose pas non plus de mécanismes d’application pour assurer le suivi.
La Déclaration de Burayu vise à renforcer l’alerte précoce, la coordination et le suivi
La déclaration signale l’intention de combler ces lacunes, notamment par des efforts visant à institutionnaliser le MAEP en un processus continental d’alerte précoce. Cependant, les modalités de mise en œuvre restent floues, ce qui empêche de convertir systématiquement les informations sur la gouvernance en actions préventives.
Cette lacune est exacerbée par le faible respect de la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance. Ratifiée par 39 États, elle fait l’objet d’un suivi limité, avec seulement deux rapports de mise en œuvre (ou rapports des États parties) soumis en vertu de l’article 49 de la Charte. Cette situation accentue le manque de responsabilisation.
Redondances et fragmentations institutionnelles
La coordination entre le MAEP et le CPS est également entravée par le chevauchement des cadres normatifs de l’UA en matière de gouvernance et de sécurité. Parallèlement au MAEP, les États membres sont soumis, concernant la gouvernance, aux obligations prévues par la Charte, aux évaluations du Système continental d’alerte précoce et à d’autres instruments tels que le Cadre continental de prévention des conflits structurels et la Stratégie nationale d’atténuation de la vulnérabilité structurelle.
Bien que ces instruments partagent l’objectif de prévenir l’instabilité, ils fonctionnent en parallèle, utilisent des indicateurs similaires et produisent des rapports qui se recoupent.
Loin d’être un système unifié, l’architecture de gouvernance de l’UA ne dispose d’aucune modalité d’action
Cela se traduit par une duplication des évaluations, une fragmentation des obligations en matière de rapports et une dispersion des responsabilités. Plutôt que de constituer un système unifié, l’architecture de gouvernance de l’UA s’articule autour de nombreux axes d’analyse, sans dispositif d’action unifié.
La Déclaration de Burayu reconnaît la nécessité d’une harmonisation, mais n’établit aucun cadre consolidé pour les rapports sur la gouvernance. Et ce, malgré l’appel lancé en faveur d’une coordination et d’un partage d’informations renforcés entre les architectures africaines de gouvernance, de paix et de sécurité.
Le MAEP est-il toujours nécessaire ?
Une question récurrente, mais peu explorée est de savoir si le MAEP demeure pertinent compte tenu de la multiplication des instruments de gouvernance et de sécurité de l’UA. D’une part, il s’agit du mécanisme de diagnostic de la gouvernance le plus complet en Afrique, couvrant la gouvernance politique, économique et institutionnelle dans les 45 États qui y ont adhéré, le dernier en date étant la Somalie, membre depuis février 2026. Il étend également son champ d’action aux technologies émergentes, notamment en intégrant la gouvernance numérique comme sixième thème de son plan stratégique 2025-2028, tout en accordant une attention accrue aux défis transversaux de la gouvernance tels que les risques liés au climat et l’intégrité financière.
Comme l’a déclaré Marie-Antoinette Rose-Quatre, directrice générale du MAEP, lors de la quatrième retraite MAEP — CPS en 2025, la valeur préventive du MAEP est renforcée par les enseignements tirés des examens passés, qui ont à plusieurs reprises identifié des risques en matière de gouvernance bien avant leur aggravation. Il s’agissait notamment d’alertes précoces sur les violences xénophobes en Afrique du Sud (évaluation de 2007) et sur les tensions relatives à la gouvernance entre le centre et la périphérie, qui ont conduit au conflit au Tigré en 2020 (évaluation de 2011). Le MAEP a également anticipé les risques de violences électorales au Mozambique (évaluation de 2019) et des déséquilibres structurels entre les civils et les militaires au Soudan (analyse des lacunes en matière de gouvernance de 2020). Ces cas soulignent que les risques liés à la gouvernance et à la sécurité sont souvent détectés tôt, sans pour autant donner lieu à l’adoption de mesures en temps utile.
Cette préoccupation trouve un écho dans la déclaration, qui souligne la nécessité de renforcer le lien entre les évaluations de la gouvernance et les mécanismes d’intervention précoce. D’autre part, le caractère volontaire de ce mécanisme et la faiblesse de ses capacités d’application en limitent l’influence sur le comportement des États, créant ainsi un fossé persistant entre l’alerte précoce et l’intervention rapide. Pourtant, malgré des liens évidents avec les risques pour la paix et la sécurité, les conclusions du MAEP ne sont pas systématiquement intégrées au processus décisionnel des organes de l’UA.
Renforcer les capacités et les ressources nationales afin d’exécuter les plans d’action du MAEP
Le problème fondamental n’est pas la redondance, mais le manque d’intégration institutionnelle. Le MAEP fournit des analyses approfondies, tandis que le CPS dispose du pouvoir décisionnel. L’absence de lien structuré entre les deux est source d’inefficacité. L’évolution depuis 2021 du mécanisme de retraites conjointes, qui a abouti à la déclaration, reflète une prise de conscience progressive de la nécessité de s’appuyer sur des institutions dotées de capacités d’application plutôt que d’opérer en silos.
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Des lacunes en matière de capacités et de mise en œuvre
Source : PSC Report
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Même lorsque la coordination s’améliore, le MAEP est confronté à une instabilité budgétaire chronique, à une dépendance vis-à-vis des contributions volontaires et au manque d’uniformité des capacités techniques entre les États membres. Cette réalité a été reconnue par les décisions de la Conférence de l’UA adoptées lors du 39e sommet de l’organisation en février 2026, qui ont souligné à plusieurs reprises la nécessité de renforcer les ressources financières et humaines du MAEP.
Au niveau national, la mise en œuvre des recommandations reste faible en raison de capacités institutionnelles d’absorption limitées et de priorités politiques divergentes. Sans une base solide, et malgré d’excellents diagnostics, une meilleure coordination pourrait affaiblir la mise en œuvre. La déclaration souligne également la nécessité de renforcer les capacités et les ressources nationales pour mettre en œuvre les plans d’action à la suite des examens du MAEP.
Une évolution de la coopération
Avant 2021, la coopération entre le MAEP et le CPS était essentiellement de nature informelle et se caractérisait par des échanges ponctuels sans véritable suivi institutionnel. Depuis la première retraite conjointe organisée en 2021, cette coopération a progressivement évolué.
La déclaration et la feuille de route prévue constituent à ce jour l’expression la plus formelle de la coordination entre le MAEP et le CPS et comprennent des engagements en matière d’interactions institutionnelles, d’intégration des systèmes d’alerte précoce et de suivi de la mise en œuvre.
Il convient de noter que la déclaration finale a restreint les références du projet de document concernant l’aggravation des tendances conflictuelles et la prolongation des transitions politiques, tout en supprimant les formulations plus générales établissant un lien entre l’autonomisation des jeunes et la ZLECAf, la transformation agricole et l’emploi.
Elle a élargi les dispositions relatives à la coordination du renseignement avec le Mécanisme de coopération policière de l’Union africaine (AFRIPOL), le Comité des services de renseignement et de sécurité d’Afrique (CISSA) et le Centre de lutte contre le terrorisme de l’Union africaine (AUCTC), suggérant une évolution vers un cadre de gouvernance de la prévention plus institutionnalisé et axé sur la sécurité.
Toutefois, cette évolution reste progressive plutôt que transformatrice, car les mécanismes de mise en œuvre ne sont que partiellement définis et dépendent largement d’un suivi dont les résultats concrets devraient être précisés dans la feuille de route.
De la simple coopération à une bien meilleure collaboration
L’interface entre le MAEP et le CPS reflète un défi structurel plus large auquel est confrontée l’UA : le fossé entre, d’une part, la gouvernance, et les actions en matière de renseignement et de sécurité, d’autre part. La déclaration et la feuille de route témoignent d’une prise de conscience politique croissante de ce fossé et fournissent un cadre de coopération. Il reste toutefois à voir si ces initiatives permettront de résoudre le principal obstacle : l’absence de mécanismes contraignants oure traduire l’évaluation de la gouvernance en une action rapide du CPS.
Les principaux défis ne résident plus dans la capacité d’analyse, mais dans la conception institutionnelle — plus précisément, dans la manière de garantir que les risques en matière de gouvernance identifiés par le MAEP déclenchent systématiquement une initiative de diplomatie préventive ou une intervention du CPS. Tant que des protocoles formels d’escalade, des systèmes de rapport unifiés et des mécanismes d’application n’auront pas été mis en place, la coopération entre le MAEP et le CPS sera vouée à demeurer consultative plutôt qu’opérationnelle. Le véritable test pour l’UA consistera à déterminer si elle est capable de passer de la production de connaissances en matière de gouvernance à la mise en œuvre de mesures concrètes avant que la situation ne dégénère.
