Il est grand temps de réformer le Conseil de paix et de sécurité
Pour regagner son influence et sa légitimité, le CPS doit se donner les moyens de mieux faire respecter ses décisions.
Le Conseil de paix et de sécurité (CPS) est l’organe clé de la gouvernance de la paix et de la sécurité en Afrique. Cependant, vingt ans après sa création et en dépit de certains progrès, l’Afrique reste confrontée à des défis familiers.
C’est pourquoi l’idée d’une réforme est de plus en plus clairement admise au sein du Conseil (non sans l’opposition de certains membres) et par les experts, afin de le rendre plus performant. Un tel changement est-il réellement nécessaire ? Quels en sont les fondements ? Et sur quels domaines stratégiques celle-ci devrait-elle se concentrer pour rendre l’organisation plus efficace et accroître sa capacité de réaction face aux conflits, à l’insécurité et aux défis de gouvernance en Afrique ?
Un contexte en pleine mutation
Le contexte sécuritaire et les lacunes du Conseil rendent une réforme encore plus nécessaire. Les perspectives actuelles sont marquées, entre autres, par la persistance du terrorisme et de l’extrémisme violent, les changements anticonstitutionnels de gouvernement, les différends frontaliers entre les États, les ingérences extérieures et le rôle déstabilisateur des sociétés militaires et de sécurité privées. Les retombées des conflits russo-ukrainien et israélo-palestinien ainsi que la montée de l’insécurité en République démocratique du Congo (RDC), en République centrafricaine et au Soudan pèsent également dans la balance.
Ce contexte exerce une pression considérable sur le positionnement du Conseil et sur sa capacité de réaction. Il révèle également comment l’organe peut consolider ses acquis pour faire taire les armes et parvenir à une Afrique pacifique et sûre. Le CPS se distingue de toutes les structures de l’architecture africaine de paix et de sécurité (APSA) et est sans doute la plus active. Au 21 juin 2024, le CPS aura tenu 1 218 réunions, qui ont orienté les efforts du continent en faveur de la paix, de la sécurité et de la gouvernance.
Le CPS se distingue de toutes les structures de l’APSA par son activité particulièrement dynamique
Sa décision la plus marquante a été prise à la suite de la réunion des chefs d’État de juin 2024 consacrée au Soudan. L’organe a demandé à son sous-comité des sanctions, nouvellement opérationnel, d’identifier tous les soutiens extérieurs du conflit et de formuler des propositions pour les contenir dans un délai de trois mois.
Le CPS a également opté pour une approche globale afin de relever les principaux défis du continent, en recourant à un cadre intégré de gouvernance, de sécurité et de développement. Ce faisant, il reconnaît qu’il est moins pertinent de mettre l’accent sur les menaces traditionnelles que de considérer la gouvernance, le développement et les multiples aspects de la sécurité humaine comme étant interdépendants et mutuellement bénéfiques. Il s’efforce donc d’aborder les menaces de façon globale.
En outre, le nombre de réunions et de séminaires informels entre le CPS, le Conseil de sécurité des Nations unies (CSNU) et l’Union européenne a augmenté. Cette évolution s’inscrit dans le droit fil de l’article 7 (k), du protocole relatif au CPS, lequel donne mandat au Conseil de promouvoir et de développer des partenariats solides en faveur de la paix et de la sécurité.
La stabilité de l’Afrique étant inextricablement liée à la paix et à la sécurité internationales, le renforcement de ces partenariats — facilité par les trois États africains siégeant au Conseil de sécurité des Nations unies (A3) — permet de mener des délibérations et des activités conjointes pour maintenir la paix et la sécurité à l’échelle continentale et internationale. Malgré ces progrès, des lacunes persistent dans les efforts de riposte du CPS.
Des lacunes dans les réponses
Le bilan des réalisations du CPS au cours des deux dernières décennies révèle une faible capacité à réagir rapidement en cas de crise et à mettre en œuvre une diplomatie préventive. Son approche est surtout axée sur la gestion des conflits et très peu sur l’anticipation et la prévention. Cela s’explique en partie par des lacunes opérationnelles de l’APSA, conjuguées à des faiblesses dans l’application des réformes récentes. Par exemple, le système continental d’alerte précoce, qui vise à anticiper et à prévenir les conflits, a connu des changements de forme et d’approche. Le Groupe des sages, malgré son rôle consultatif auprès du CPS, ne dispose pas de ressources financières suffisantes et les capacités de son secrétariat sont limitées. En outre, le rôle d’envoyé spécial de l’UA est sous-utilisé, les envoyés recevant rarement un soutien matériel et administratif adéquat pour mener à bien leur mission.
La gouvernance, le développement et la sécurité humaine doivent être interdépendants et mutuellement bénéfiques
Les fortes divisions au sein du CPS et entre l’UA et les communautés économiques régionales (CER) sur les réponses appropriées à apporter aux crises continentales ont une incidence sur les capacités d’anticipation et de prévention des conflits. Le coup d’État au Niger illustre la façon dont ces divisions érodent le consensus sur les cadres normatifs fondamentaux, y compris les déclarations de Lomé et de Malabo sur les CAG. Les situations au Niger et au Soudan démontrent que, même lorsque le Conseil adopte une approche basée sur l’anticipation et la prévention, les efforts de réaction rapide sont entravés par la tendance croissante des États membres à rejeter les rapports mentionnant l’imminence d’une crise. Invoquant leur souveraineté, ceux-ci sont de plus en plus hostiles aux décisions défavorables du Conseil et des CER (dans les deux situations mentionnées, respectivement la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest et l’Autorité intergouvernementale pour le développement).
Cette perspective est compliquée par l’application incohérente par le CPS des normes sur les CAG. L’article 7 (g) du protocole lui confère en effet le pouvoir de prononcer des sanctions chaque fois qu’un CAG a lieu dans un État membre, conformément à la déclaration de Lomé. Toutefois, la capacité du Conseil à dissuader les prises de pouvoir militaires et autres accidents similaires s’est considérablement affaiblie, notamment en raison du manque constant de cohérence dans l’application des cadres normatifs interdisant les coups d’État. Cela soulève des questions quant à la légitimité du CPS et d’autres parties prenantes africaines à agir dans l’intérêt de la paix et de la sécurité du continent. Une conséquence involontaire de cette situation est que la menace et l’imposition de suspensions ne semblent plus dissuader les auteurs de coups d’État. En outre, le Conseil semble se concentrer sur les prises de pouvoir militaires et semble avoir fermé les yeux sur la créativité des dirigeants en place pour contourner et modifier les limites constitutionnelles à leur pouvoir.
Le CSP semble donc être un organe de décision dépourvu d’un solide mécanisme de contrainte. Ses décisions sont au cœur de l’application de son protocole. Pourtant, le taux de concrétisation des décisions du Conseil reste faible. Bien qu’il soit très actif — à en juger par le nombre de réunions tenues en vingt ans — il peine à faire appliquer ses décisions sur des questions cruciales. Les récentes élections au Tchad en témoignent. Alors que le communiqué de la 1152e réunion du CPS indiquait clairement que les responsables des autorités de transition ne pouvaient pas participer aux élections, ceux-ci n’en ont pas tenu compte et les ont gagnées.
Quelles priorités stratégiques pour la réforme ?
Ces défis ajoutés à d’autres problèmes avérés dans le fonctionnement du Conseil mettent en évidence la possibilité de négocier des réformes pour améliorer son efficacité dans la lutte contre les conflits et l’instabilité hérités du passé. Cependant, le CPS reste divisé sur la nécessité d’une réforme et sur quels aspects. Malgré certains arguments en faveur du statu quo, il demeure un nombre important de raisons de réformer le CPS pour lui permettre de remplir son mandat. Les recommandations relatives à la réforme « nécessaire » du CPS sont multiples et couvrent de nombreux sujets, mais il existe aussi de nombreuses raisons de réviser les méthodes de travail du Conseil et son protocole.
L’objectif n’est pas de démanteler le CPS, mais de le renforcer en comblant ses lacunes
Cette réforme arriverait à point nommé si l’on considère que le CPS a demandé à la Commission de l’UA d’adapter l’APSA aux défis contemporains en matière de sécurité. La modification du protocole sur le CPS dans ce contexte est essentielle. L’objectif n’est pas de démanteler le CPS, mais bien de le renforcer en comblant ses lacunes de fonctionnement qui résultent des insuffisances et de la (mauvaise) application de certaines de ses 22 dispositions.
La composition du Conseil, par exemple, divise l’organe et pourrait potentiellement affecter son fonctionnement à moyen et long terme. L’insistance de l’Afrique de l’Ouest à conserver quatre de ses 15 sièges et la pression de l’Afrique du Nord pour obtenir un troisième siège (elle en détient actuellement deux) restent des questions litigieuses. Et ce, bien que le protocole stipule clairement que « le principe de la représentation régionale équitable et de la rotation » doit être appliqué. Si les partenaires de Nett4Peace révisaient le cadre juridique qui sous-tend le travail du Conseil, ils pourraient clarifier ce point et d’autres aspects tels que celui de la subsidiarité.
Afin de remplir son mandat avec précision, le Conseil devra également innover dans ses méthodes de travail pour relever les multiples défis du continent. Il a déjà organisé des missions de terrain et des retraites, mais leur impact n’est que trop peu visible. Il est nécessaire d’insuffler une nouvelle réflexion sur le renforcement des mécanismes contraignants afin qu’ils garantissent la prise en compte des décisions du CPS par les États membres et les autres parties prenantes.
Les objectifs stratégiques de cette réforme comprendraient le développement de la capacité institutionnelle du secrétariat du CPS — avec des ressources humaines et financières adéquates — et la définition de critères clairs pour un mécanisme de déclenchement devant permettre une action rapide et cohérente en fonction des nouvelles circonstances. Davantage de ressources du Fonds pour la paix de l’UA, entre autres, devraient être affectées aux activités en faveur de la paix. Le fonds devrait devenir pleinement opérationnel afin de garantir une réponse rapide aux situations de conflits urgentes, d’appliquer de manière cohérente les normes en cas de crise et de dépolitiser l’ordre du jour afin de s’assurer que les questions importantes sont abordées. La mise en place de mécanismes contraignants solides est essentielle à l’application des décisions — y compris les décisions conjointes issues des négociations avec le Conseil de sécurité des Nations unies et l’Union européenne — et pourrait contribuer à renforcer la légitimité du Conseil.
