Évaluer l’impact de la fusion du PAPS de l’Union africaine
La réforme de la Commission de l’Union africaine a-t-elle permis d’intégrer efficacement la gouvernance à la paix et à la sécurité ?
L’élection de la Commission de l’Union africaine (CUA) qui s’est déroulée en 2020 a marqué un tournant dans le processus de réforme institutionnelle engagé en 2017. L’une de ses dimensions les plus visibles et les plus symboliques a été la mise en place du département Affaires politiques, paix et sécurité (PAPS), issu de la fusion des départements Affaires politiques et Paix et sécurité.
Les Nations unies et la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) avaient déjà procédé à des fusions similaires. Les architectes de la réforme de l’UA espéraient que l’organisation serait mieux à même de répondre au caractère multidimensionnel des crises si les architectures de gouvernance et de paix et sécurité étaient gérées au sein d’un seul et même département.
Cinq ans plus tard, et dans la perspective du sommet extraordinaire qui doit porter sur ces réformes, il est essentiel d’évaluer leur impact. Le PAPS reste le plus grand département de la CUA, tant en termes d’effectifs que de budget. Les succès et les difficultés de l’ensemble du processus de réforme pourraient se refléter dans sa trajectoire.
L’exclusion de fonctions clés
Dès le départ, le processus a suscité de vives inquiétudes. Au-delà de l’absence d’un cadre garantissant la cohérence politique et bureaucratique, certains analystes ont relevé des incohérences techniques. La première concernait la dissolution du Système continental d’alerte rapide (SCAR), créé par le Protocole relatif à la création du Conseil de paix et de sécurité (CPS).
Le SCAR a été intégré à la structure des bureaux régionaux de l’UA, ce qui a considérablement réduit sa capacité à anticiper et à surveiller les menaces émergentes. Ce changement a affaibli la fonction d’alerte précoce, en recentrant l’attention sur les crises déjà inscrites à l’ordre du jour du CPS. Les risques émergents ou latents n’ont donc pas été suffisamment pris en compte. Avec seulement trois agents généralement affectés à chaque bureau régional, la capacité structurelle de ces derniers à assumer le mandat préventif du SCAR était clairement insuffisante.
La légalité de cette dissolution a également été remise en question, car elle s’est produite sans révision du protocole du CPS.
On constate l’absence de cadre de cohérence politique et bureaucratique et des incohérences techniques
La deuxième question concernait l’exclusion du Programme frontalier de l’UA (PFUA) de la nouvelle structure. Cette omission est particulièrement frappante compte tenu de l’adoption simultanée en 2018 par l’UA du protocole sur la zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAf) et de celui sur la libre circulation des personnes. Ces deux protocoles exigent des approches continentales cohérentes en matière de gouvernance des frontières, gouvernance centralisée au sein du PFUA. En outre, le terrorisme transnational et le crime organisé exigent des réponses innovantes concernant la gestion des frontières. Le retrait de ce programme du PAPS reflète un décalage préoccupant entre la structure institutionnelle et les priorités politiques.
Ces deux manquements soulèvent des questions plus profondes quant à l’intérêt stratégique de la fusion. Ils suggèrent que la réforme a peut-être été motivée davantage par la nécessité de réduire les coûts et de projeter une image de rationalisation que par une vision cohérente de l’intégration de la gouvernance, de la paix et de la sécurité. Alors que la fusion visait à promouvoir la coordination et à améliorer l’efficacité, elle n’a pas réussi à mettre en place les mécanismes nécessaires. Plus précisément, elle n’a pas amélioré la capacité de la CUA à traiter les questions de gouvernance.
D’autres lacunes opérationnelles et institutionnelles ont également été constatées. L’une d’elles est l’absence d’un mécanisme de coordination fonctionnel entre les anciens départements. La nouvelle structure du PAPS semble confier cette responsabilité au commissaire, un fonctionnaire élu dont le rôle est intrinsèquement politique. Dans la structure précédente, des directeurs spécialisés géraient la coordination et rendaient compte à leurs commissaires. Cet arrangement garantissait que la coordination technique, en particulier entre la gouvernance et la paix et la sécurité, était institutionnellement ancrée. En revanche, la structure actuelle risque de favoriser les rivalités institutionnelles et le travail en silos, alors que ces domaines thématiques sont inextricablement liés et nécessitent une intégration opérationnelle cohérente.
L’absence d’un cadre commun
Un cadre politique commun fait également défaut. Bien que le Mécanisme africain d’évaluation par les pairs (MAEP) et le CPS aient eu quelques interactions depuis la fusion, celles-ci n’ont pas encore débouché sur un processus politique clair ou une stratégie précise liant gouvernance, paix et sécurité.
Les architectures de gouvernance et de paix et de sécurité restent distinctes sur le plan institutionnel. Si le protocole du CPS couvre les deux domaines, la fusion n’a pas donné lieu à une véritable convergence des instruments tels que le MAEP et les évaluations des conflits et des vulnérabilités structurelles. Plus fondamentalement, les efforts visant à définir une orientation politique commune ou à clarifier le fonctionnement du nouveau département en tant que structure intégrée ont été limités.
La structure actuelle risque d’encourager les rivalités institutionnelles et le travail en silos
Ces lacunes soulignent la nécessité d’un examen complet de la fusion et de ses impacts. Pour commencer, il serait utile de réintégrer pleinement le SCAR et le PFUA dans la structure organisationnelle du département. Cependant, ce qu’il convient en définitive, c’est de repenser fondamentalement l’architecture interne du PAPS pour la rendre plus fonctionnelle et plus réactive.
Pour cela, on pourrait nommer un chef de cabinet ou un secrétaire au sein du PAPS pour superviser la coordination entre les directions, gérer les partenariats, encadrer le secrétariat du CPS et assurer la surveillance financière. La création d’un tel poste contribuerait à combler le fossé entre le politique et la gestion opérationnelle. Il permettrait également au commissaire de se concentrer sur l’orientation stratégique et sur ses fonctions de représentant de haut niveau.
La cohérence et l’efficacité
Afin d’assurer une plus grande cohérence thématique et fonctionnelle, la configuration interne du département devrait être repensée. Plutôt que de simplement juxtaposer les anciens départements, un PAPS restructuré pourrait comprendre trois directions. L’une serait chargée de la prévention et de la gestion des conflits et intégrerait les bureaux régionaux. La deuxième se concentrerait sur les questions de sécurité et les opérations et inclurait tous les déploiements sur le terrain.
La troisième s’occuperait de questions thématiques telles que la gouvernance, les institutions démocratiques et les droits humains.
Aucun de ces changements ne pourra toutefois aboutir sans un personnel adéquat et des ressources suffisantes. Il n’est plus possible de continuer à « faire plus avec moins ». Si l’UA veut réellement atteindre ses objectifs en matière de paix, de gouvernance et de sécurité, ses États membres doivent investir dans des structures à la hauteur de leurs mandats.
Il n’est plus possible de continuer à « faire plus avec moins »
En fin de compte, le succès de la fusion du PAPS dépendra non seulement de son efficacité, mais aussi de sa capacité à être une institution cohésive et compétente. Cinq ans plus tard, cette question reste ouverte et mérite une réflexion approfondie et des mesures correctives audacieuses de la part des nouveaux dirigeants de la CUA. La multiplication des crises de gouvernance et de sécurité en Afrique requiert une organisation mieux outillée.
En tant que département le plus important de la CUA, le PAPS (et le bureau du président) devrait établir des procédures opérationnelles normalisées et des méthodes de travail prévisibles, fondées sur une approche stratégique bien définie de la CUA sur les questions traitées. Au cours des huit dernières années, les relations entre le PAPS et le cabinet du président ont été quelque peu chaotiques, étant fortement tributaires des préférences et des choix des personnalités en poste.
L’approche de l’UA à l’égard de divers conflits et, en fin de compte, l’image et la légitimité de l’UA en ont souffert.
La réforme de l’UA devrait être guidée par au moins deux priorités. La première est l’élaboration d’une vision stratégique pour l’UA au-delà des slogans bien intentionnés et des contingences actuelles, et qui donne un sens à l’action des architectes de la réforme. La seconde est une compréhension approfondie des changements mondiaux et continentaux, qui orienterait les ajustements à court et moyen termes.
