The fight against Boko Haram tangled up in Nigerian and regional politics

Without buy-in from Nigeria on the military response and beyond, no lasting solution to the Boko Haram problem is possible.

Published on 10 February 2015 in ISS Today

By

Lori-Anne Théroux-Bénoni
Regional Director, ISS Regional Office for West Africa and the Sahel

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Nigerian defence forces are said to be preparing to launch a major military operation against Boko Haram. However, the security apparatus acknowledged that it does not have the capacity to engage in an operation against the Islamist insurgency group as well as effectively secure the planned electoral process.

Against that background, the electoral commission announced on 7 February that the series of elections, which were initially planned to start on 14 February, would be postponed to commence on 28 March. Opposition parties have decried the decision, condemning it as a calculated response from a ruling party that finds itself in a difficult political position.

Perhaps the announcement of the proposed offensive – as politically opportune as it may be – also stems from mounting regional and international pressure to address the increasing threat posed by Boko Haram.

‘There will be no foreign boots on the ground in Nigeria to combat Boko Haram.’ For months, this has been the invariable answer of Nigerian authorities when offered help to tackle the group. Yet, last week, Chadian troops entered Nigeria from Cameroon and engaged in intense fighting with the militant group in the town of Gamburu.

Recent events in Nigeria indicate that Abuja’s position has not deviated that much

Fighting took place just a couple of days after the African Union (AU) Peace and Security Council authorised a revisited Multinational Joint Task Force (MNJTF) against Boko Haram at its 29 January meeting, ahead of the summit of the AU Assembly held in Addis Ababa on 30 and 31 January. Although these developments were largely interpreted as a shift in Nigeria’s foreign and security policy, a closer look at the situation indicates that Abuja’s position has not deviated that much. The country remains reluctant to allow foreign intervention on its territory, and still aims to retain ownership and exert its leadership in any attempt to combat the terrorist group.

Granted, Chadian troops have entered Nigeria – but it was within the framework of a bilateral military agreement, not a multinational force. As for the AU-authorised MNJTF, it will not be deployed in Nigeria, but along Nigeria’s outside borders within neighbouring countries, with the aim of containing the terrorist group’s regional expansion.

For those who continue to worry about the kidnapped Chibok schoolgirls and other victims of terrorist acts perpetrated by Boko Haram, the details of the MNJTF deployment come as a major disappointment. The MNJTF appears largely out of sync with what would have been needed on the ground, in Nigeria, to eliminate the threat posed by Boko Haram.

What would have been required, it seems, is a rather robust force such as the African Union Mission in Somalia (AMISOM), which has been combatting al-Shabaab Islamists since 2007. The format of the AU Regional Cooperation Initiative for the elimination of the Lord’s Resistance Army (RCI-LRA), which was established in 2011, could also have been envisaged.

Another model could have been the initial configuration of the African-led international support mission to Mali (AFISMA), in which the national army was intended to spearhead operations, with support from the African force, to recapture territory in northern Mali that was being controlled by a mixture of secessionist and jihadist armed groups.

Instead, with ‘contingents deployed within their national territory,’ the MNJTF is to be mandated to conduct ‘operations aimed at preventing the expansion of Boko Haram, as well as other terrorist groups and eliminating their presence’. It also aims at facilitating ‘the conduct of joint/simultaneous/coordinated patrols and other types of operations at the borders of the affected countries’.

Regional and international pressure appears to have triggered a long-awaited national response

The AU’s authorisation of the MNJTF was requested by member states of the Lake Chad Basin Commission (LCBC) – Cameroon, Chad, Niger, and Nigeria – as well as by a non-member state, Benin, after a 20 January ministerial meeting in Niamey, Niger. The planning conference to develop the MNJTF’s concept of operations took place in Yaoundé, Cameroon, last week from 5 to 7 February.

It was agreed that the 8 700-strong force headquartered in N’Djamena, Chad, would be authorised to exercise a ‘right of hot pursuit’ on Nigerian soil. Agreeing on a concept of operations is considered a crucial step in obtaining the United Nations’ (UN) legitimisation – and perhaps funding – for the MNJTF through a UN Security Council Resolution.

What we are likely to witness in the near future is Nigeria attempting to tackle the insurgency on its national territory while regional and international partners, within or outside a MNJTF framework, secure border areas to prevent Boko Haram from further spilling over into neighbouring countries.

Until recently, Nigeria was still considering the Boko Haram problem as a strictly Nigerian issue. The country’s status as a regional, even continental, power in political, military, economic and demographic terms made it difficult for both African and international partners of Nigeria to challenge this assertion, despite serious military setbacks.

But large swathes of Nigerian territory began to fall under the control of Boko Haram, increasing the number of refugees who flocked to Niger, and the group started perpetrating attacks in northern Cameroon as well as threatening trade routes to and from Chad. It became glaringly obvious that the situation was out of hand, and that the response of the Nigerian government was insufficient.

With Abuja seemingly unable to suppress the insurgency, yet refusing military assistance in the form of a multinational foreign intervention on its territory, only a middle-of-the-road solution was possible. The MNJTF, in its current structure as a regional attempt to contain the threat, was the only acceptable form of foreign intervention Abuja could tolerate.

Any long-term solution will require an approach that goes beyond security and military responses

Without Nigeria’s buy-in, however, no lasting solution to the Boko Haram problem appears possible. The uncertain political context, with general elections looming, further complicates the much-needed national reaction. Nigeria’s reluctance for a regional intervention on its territory can also be linked to the suspicion that characterises the relationships between some of the countries surrounding Lake Chad.

It is precisely to settle disputes and bring these countries closer on development, security and integration issues, that the LCBC was founded in 1964. It is also in that spirit that the predecessor of the MNJTF, called the Multinational Joint Security Force, was created in the 1990s to deal with cross-border security issues in the Lake Chad region. At its 14th summit of heads of state and government, held in Chad in April 2012, the LCBC decided to reactivate the force and extend its mandate to include containing Boko Haram. The headquarters of that force, located in the city of Baga in Nigeria’s Borno State, fell in the hands of Boko Haram at the beginning of January.

Since the inception of the MNJTF, Abuja has either diplomatically boycotted the initiative or manoeuvred to ensure it would remain in the driver’s seat of any military endeavour. In addition to the difficulty of addressing such a multifaceted challenge, explanations for this behaviour are to be found in issues of sovereignty, national pride and political image. Partners of Nigeria should keep these factors in mind when engaging the country on the question of Boko Haram.

Clearly, the LCBC-led MNJTF, in its current configuration, is needed to contain the regional expansion of Boko Haram; but it makes sense only if Nigeria fully plays its role in fighting the insurgency on its territory. In that regard, regional and international pressure appears to have triggered a long-awaited national response.

As Nigeria and its neighbours prepare to undertake major military operations, it is worth mentioning that any long-term solution will require an approach that goes beyond security and military responses. Such an approach should also include development and policy responses that will make it more difficult for groups such as Boko Haram to tap into legitimate grievances of people in marginalised regions.

Lori-Anne Théroux-Bénoni, Office Head, Conflict Prevention and Risk Analysis Division, ISS Dakar

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L’armée nigériane s’apprêterait à lancer une opération militaire de grande envergure contre Boko Haram. L'appareil sécuritaire a toutefois reconnu qu'il n’aura pas la capacité de mener simultanément une opération contre le groupe insurrectionnel islamiste et de sécuriser efficacement le processus électoral en cours.

Dans ce contexte, la commission électorale a annoncé, le 7 février, que la série d’élections qui devait initialement commencer le 14 février, débutera finalement le 28 mars. Les partis d'opposition ont dénoncé cette décision, la considérant comme un calcul politique émanant du parti au pouvoir alors qu’il se trouve en difficulté à l’approche des élections.

L’annonce d’une offensive imminente - aussi opportuniste puisse-t-elle être sur le plan politique - découle probablement aussi de la pression régionale et internationale face à la menace croissante posée par Boko Haram.

«Il n'y aura pas de troupes étrangères au Nigeria pour lutter contre Boko Haram.» Pendant des mois, telle a été la réponse invariable des autorités nigérianes quand un appui militaire extérieur leur était proposé. Pourtant, la semaine dernière, les troupes tchadiennes sont entrées au Nigeria par le Cameroun et ont engagé d'intenses combats avec le groupe armé islamiste dans la ville de Gamburu.

Ces combats se sont déroulés quelques jours après que le Conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine a autorisé une version revue de la Force Multinationale Mixte (FMM) contre Boko Haram, lors de sa réunion du 29 janvier, en prélude au sommet de l'UA tenu à Addis Abéba les 30 et 31 janvier.

Si ces développements ont largement été interprétés comme un changement dans la politique étrangère et sécuritaire du Nigeria, une lecture attentive indique cependant que la position d’Abuja n'a pas fondamentalement évolué. En effet, le pays demeure réticent quant à une intervention étrangère sur son territoire. Il compte bien conserver le contrôle et exercer son leadership dans toute tentative de combattre le groupe terroriste.

Les troupes tchadiennes sont certes entrées au Nigeria, mais c’était dans le cadre d'un accord militaire bilatéral, et pas dans le cadre d'une force multinationale. Quant à la FMM autorisée par l’UA, elle ne sera pas déployée sur le territoire nigérian mais dans les zones frontalières des pays voisins avec, pour objectif, de contenir l'expansion régionale du groupe terroriste.

Pour ceux qui continuent de se soucier des écolières de Chibok qui ont été enlevées et des victimes des autres actes terroristes perpétrés par Boko Haram, les modalités annoncées du déploiement de la FMM constitutent forcément une déception. La FMM apparaît largement en décalage avec le type de force qui aurait été nécessaire sur le terrain, au Nigeria, pour éliminer la menace posée par Boko Haram.

Une force robuste à l’image de la Mission de l'Union africaine en Somalie (AMISOM), qui combat les islamistes d'Al-Shabaab depuis 2007, aurait semblé plus adéquate. La configuration de l'Initiative de coopération régionale de l’UA pour l'élimination de l’Armée de résistance du seigneur, qui a été créé en 2011, aurait aussi pu être envisagée.

Un autre modèle encore aurait pu être trouvé dans le format initial de la Mission internationale de soutien au Mali sous conduite africaine (MISMA), dans laquelle l'armée nationale devait jouer le premier rôle dans les opérations, soutenue par la force africaine, afin de reprendre le territoire alors contrôlé par des groupes armés sécessionnistes ou djihadistes dans le septentrion malien.

Au lieu de cela, s’appuyant sur des «contingents déployés sur leur territoire national», la FMM sera mandatée pour conduire des «opérations visant à prévenir l'expansion de Boko Haram, ainsi que d'autres groupes terroristes et d'éliminer leur présence». Elle facilitera également «la conduite de patrouilles conjointes/simultanées/coordonnées et d'autres types d'opérations aux frontières des pays touchés ».

L'autorisation par l'UA de la Force multinationale mixte a été demandée par les États membres de la Commission du Bassin du Lac Tchad (CBLT) - le Cameroun, le Tchad, le Niger et le Nigeria - ainsi que par un État non membre, le Bénin, à la suite d’une réunion ministérielle qui s’est tenue le 20 janvier dernier à Niamey au Niger.

La conférence de planification visant à développer le concept d’opérations de cette force multinationale a eu lieu à Yaoundé, au Cameroun, du 5 au 7 février dernier. Il a été convenu que la force de 8 700 hommes basée à N'Djamena, au Tchad, serait autorisée à exercer un «droit de poursuite» sur le sol nigérian. La finalisation d’un concept d'opérations est considérée comme une étape cruciale dans la légitimation de la force - et peut-être dans la mobilisation de son financement - par l'Organisation des Nations Unies (ONU), à travers une résolution du Conseil de sécurité de l'ONU.

Il faut donc s’attendre, dans un avenir proche, à voir le Nigeria tenter de s’attaquer à l'insurrection sur son territoire national tandis que les partenaires régionaux et internationaux, qu’ils agissent ou non dans le cadre de la FMM, sécuriseraient les zones frontalières pour empêcher Boko Haram de se répandre davantage dans les pays voisins.

Jusqu'à récemment, le Nigeria envisageait le problème Boko Haram comme une question strictement nigériane. Le statut du pays, puissance régionale, voire continentale, sur les plans politique, militaire, économique et démographique, a rendu difficile la remise en cause de cette conception par les partenaires africains et internationaux du Nigeria malgré les revers militaires graves que ses forces fédérales ont essuyés.

Toutefois de larges pans du territoire nigérian ont commencé à tomber sous le contrôle de Boko Haram, un nombre croissant de réfugiés ont afflué vers le Niger et le groupe a commencé à commettre des attaques dans le nord du Cameroun tout en menaçant les routes commerciales vers le Tchad. Il est dès lors devenu flagrant que la situation était hors de contrôle, et que la réponse du gouvernement nigérian était insuffisante.

Devant l’apparente incapacité d’Abuja à réprimer l'insurrection, et son refus d’une assistance militaire sous la forme d'une intervention multinationale étrangère sur son territoire, seule une solution intermédiaire était envisageable. Une force multilatérale dont l’objectif serait de contenir la menace était la seule forme acceptable d'intervention étrangère qu’Abuja pouvait tolérer.

Sans l’assentiment du Nigeria, aucune solution durable au problème posé par Boko Haram n’est envisageable. Le contexte politique incertain, avec des élections générales qui se profilent à l’horizon, complique encore davantage la réaction nationale. La réticence du Nigeria quant à une intervention régionale sur son territoire peut également être liée à la suspicion qui caractérise les relations entre certains des pays du bassin du lac Tchad.

C’est précisément pour régler les différends et rapprocher ses pays membres sur les questions de développement, de sécurité et d'intégration que la CBLT a été fondée en 1964. C’est aussi dans cet esprit que le prédécesseur de la force multinationale mixte, appelée la Force multinationale conjointe de sécurité, a été créée dans les années 1990 pour traiter des questions de sécurité transfrontalière dans la région du lac Tchad.

À son 14ème sommet des chefs d'État et de gouvernement, tenu au Tchad, en avril 2012, la CBLT a décidé de réactiver cette force et d'étendre son mandat pour y inclure la mission de contenir la menace Boko Haram. Le siège de la force, situé dans la ville de Baga, dans l'État de Borno au Nigeria, est tombé entre les mains de Boko Haram début janvier 2015.

Depuis le début des discussions visant à mettre en place la FMM, Abuja a soit diplomatiquement boycotté l'initiative, soit usé de manœuvres pour s’assurer qu'il garderait le leadership sur toute entreprise militaire. En plus de la difficulté de traiter un tel défi multidimensionnel, les explications de ce comportement sont à trouver dans les questions de souveraineté, de fierté nationale et d'image politique. Les partenaires du Nigeria devraient garder ces facteurs à l'esprit lorsqu’ils cherchent à aborder la question de Boko Haram avec le principal pays concerné.

De toute évidence, la force multinationale de la CBLT, dans sa configuration actuelle, est nécessaire pour contenir l'expansion régionale de Boko Haram; mais cette force n’a de sens que si le Nigeria joue pleinement son rôle dans la lutte contre l'insurrection sur son territoire. À cet égard, la pression régionale et internationale semble avoir déclenché une réponse nationale longtemps attendue.

Alors que le Nigeria et ses voisins se préparent à entreprendre des opérations militaires majeures, il convient de mentionner que toute solution à long terme nécessitera une approche qui va au-delà des nécessaires réponses sécuritaire et militaire. Une telle approche devrait également inclure des réponses politiques, économiques et sociales, qui rendront la tâche plus difficile pour des groupes tels que Boko Haram d’exploiter les griefs légitimes des populations dans les régions marginalisées.

Lori-Anne Théroux-Bénoni, Directrice du bureau, Division Prévention des conflits et analyse des risques, L’ISS Dakar