Political challenges and security uncertainties on the eve of Mali's legislative elections

2013-11-22

Voir ci-dessous pour la version francaise

On Sunday, 24 November 2013, Malians go to the polls to elect a new parliament. However, these legislative elections, which will complete the country’s return to constitutional order, will take place in an environment of uncertain security. There are fears that they may awaken local power struggles in some areas, especially the Tuareg-controlled regions. On the political front, the legislative elections will redefine the balance of power between the opposition and the majority party. Also, these elections are held in a context where many challenges await the future Parliament and that brings to the fore the issue of women's political participation.

Regarding the security issues, recent developments on the ground highlight three dynamics. First, they reveal a precarious security situation, with an increase in terrorist attacks in the main cities of northern Mali. The kidnapping and murder of two French journalists in the town of Kidal on 2 November 2013, later claimed by Al-Qaeda in the Islamic Maghreb (AQIM), emphasises this. It is difficult not to interpret this act as a result of the ambiguity of the French authorities’ approach to the situation in Kidal and their relationship with some of the armed groups, particularly in the context of the hostages’ release. The terrorist attacks in Timbuktu and Kidal, on 28 and 29 September 2013 respectively, for which AQIM also claimed responsibility, and the attacks on the city of Gao the same month, reinforce concerns that terrorist threat is still present.

Second, there are difficulties in the implementation of certain provisions of the preliminary agreement for the presidential election and inclusive peace talks, signed on 18 June 2013 in Ouagadougou. Relations remain tense between the Malian government and the armed separatist groups. Several factors are worth considering in this regard. The cantonment of armed groups in northern Mali, as provided for in the agreement, is not effective yet. In addition, the Malian army’s presence in the town of Kidal remains problematic. With only one unit of about 200 personnel, which is confined to a military camp in Kidal and has limited means of action, the national army is quasi ineffective.

Another factor is the tense relations between Bamako and the separatist armed groups that have now reached boiling point, with many clashes since the signing of the preliminary agreement. The latest confrontation took place on 8 November 2013, in the town of Menaka, in the Gao region.

In addition, the preliminary agreement provides for inclusive peace talks, originally set for early November 2013. These are expected to lead to the signing of a final peace agreement between the Malian government and armed groups in northern Mali, but have not begun yet. The parties are still in informal meetings and the official launch date for the talks is awaited. However, some confidence-building measures have been taken on both sides, Several prisoners from armed groups in northern Mali were released by Bamako on 2 October 2013. The National Movement for the Liberation of Azawad (MNLA), on its side, handed over public buildings like those of the local government and the regional branch of the national broadcaster to the government on 14 November 2013.

The third dynamic relevant to the security situation is the separatist armed groups’ ambiguity about the legislative elections. Some of their officials feel that the preliminary agreement only dealt with the presidential election and not the legislative elections. According to them, there can be no elections in the region without first defining the status of Kidal, which has been at the centre of the MNLA’s fight for independence since January 2012. At the same time, other officials, such as the president of the High Council for the Unity of Azawad (HCUA), Mohamed Ag Intalla, and Hamada Ag Bibi, also from the HCUA, and Inawelène Ag Ahmed, from the MNLA, are standing as candidates in the election. The Malian public is largely opposed to the candidacy of people viewed as separatists and not republicans.

Power struggles among local authorities and tribal conflicts are common in the Malian Tuareg society, composed as it is of many tribes and strongly hierarchical factions. Following the formation of French Sudan and later the independence of Mali, the dispersion of these tribes in the mountainous regions of Kidal calmed the situation. However, the constituency delimitations of the 1990s regrouped many of these tribes in the same districts, causing conflicts between traditional leaders and elected local officials.

With the crisis that started in January 2012 and the deep rifts it caused in the social fabric, it is feared that with the legislative elections of Sunday, old quarrels over leadership could re-emerge and fuel tensions within the Tuareg community and between the other established communities in northern Mali.

On the political front, supporters of the ruling party of Ibrahim Boubacar Keïta and his allies in the ‘Mali First’ coalition want to ensure the president a comfortable majority to enable him to implement his political programme. For the opposition, led by the runner-up in the presidential election, Soumaïla Cissé, and his allies in the United Front for the Protection of Democracy and the Republic (FDR), it is imperative to secure the parliamentary majority and remain in politics for the next five years.

The future National Assembly will play an important role in encouraging political debate. According to the conclusions of the Forum on Decentralisation, held in late October, and the National Conference on the North, held in Bamako in early November 2013, the Malian government has opted for greater decentralisation in response to some problems in the north. The new members of parliament should facilitate discussions on various government policies, including development, good governance, institutional reform and reconstruction of national unity.

These elections also raise the issue of the participation and representation of women in state institutions. In 2007, there were 203 women out of 1 595 candidates (12,7%). This year, out of the 1 107 nominations validated, 145 are those of women (13,1%). This relatively low participation by women is due to the absence of legislative measures to promote women's access to electoral mandates. In addition, in the previous parliament women held only 15 of 147 seats. This under-representation means it is difficult to take gender issues into account in both the legislative process and Malian society in general.   Ultimately, these legislative elections form a new stage in the attempt to deal with the Malian crisis. It is imperative to resolve definitively the issues related to the effective presence of the Malian army, as well as the cantonment, demobilisation, disarmament and reintegration of armed groups in northern Mali. It is also important for President Keïta, elected by an overwhelming majority, to establish a constructive relationship with the new parliament, regardless of its composition.

The National Assembly, for years viewed by many Malians as a useless institution, must be able to play a positive role in ending the crisis. The elected members must also work towards the improvement of electoral legislation to better promote women’s access to political power.

Baba Dakono, Junior Fellow, and Maryse Glèlè Ahanhanzo, Intern, Conflict Prevention and Risk Analysis Division, ISS Dakar

The publication of this article was made possible by a grant from the International Development Research Center (IDRC), Ottawa, Canada.

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Défis politiques et incertitudes sécuritaires à la veille des élections législatives au Mali

Le dimanche 24 novembre 2013, les Maliens sont appelés aux urnes afin d’élire les nouveaux députés. Ces élections législatives, qui doivent parachever le retour effectif  à l’ordre constitutionnel, vont se tenir dans un contexte sécuritaire incertain et risquent de réveiller des luttes de pouvoir locales dans certains milieux, notamment touareg. Au niveau politique, ces législatives vont redéfinir le rapport de force entre l’opposition et la majorité présidentielle. Aussi, elles se tiennent sur fond de débat autour des défis qui attendent le futur Parlement et soulèvent par ailleurs la question de l’accès des femmes aux postes électifs.

S’agissant des questions liées à la sécurisation du pays, les récentes évolutions sur le terrain mettent en relief trois principales dynamiques. Premièrement, elles révèlent une situation sécuritaire précaire avec la multiplication des attentats terroristes dans les principales villes du septentrion malien. L’enlèvement et l’assassinat de deux journalistes français, dans la ville de Kidal, le 2 novembre 2013, revendiqués, plus tard, par Al-Qaïda au Maghreb islamique (AQMI), confirment ce climat d’insécurité. Aussi, il est difficile de ne pas interpréter cet acte comme  découlant de la gestion équivoque des autorités françaises de la situation à Kidal et de ses relations avec certains groupes armés, notamment dans le cadre de la libération de ses otages. En outre, les attentats terroristes à Tombouctou et à Kidal, respectivement les 28 et 29 septembre 2013, également revendiqués par AQMI, ainsi que les attaques aux obus sur la ville de Gao, le même mois, illustrent bien que la menace terroriste est encore présente dans la zone.

Deuxièmement, il existe des difficultés dans la mise en œuvre de certaines dispositions de l’accord préliminaire à l’élection présidentielle et aux pourparlers inclusifs de paix, signé le 18 juin 2013, à Ouagadougou. Plusieurs éléments permettent d’illustrer à quel point les rapports demeurent tendus entre le gouvernement malien et les groupes armés indépendantistes. D’abord, le cantonnement des groupes armés du Nord du Mali, tel que prévu dans l’accord, n’est pas encore effectif. Ensuite, le niveau de présence de l’armée malienne dans la ville de Kidal soulève toujours des problèmes. Avec seulement une unité d’environ 200 personnels, confinée au camp militaire de la ville et dotée de moyens d’actions limités, elle y est quasi inexistante.

Enfin, la crispation des relations entre Bamako et les groupes armés indépendantistes s’est aggravée avec de nombreux affrontements depuis la signature de l’accord préliminaire. Le dernier en date s’est déroulé le 8 novembre 2013, dans la ville de Ménaka, située dans la région de Gao.

En outre, l’accord préliminaire prévoyait la tenue de pourparlers inclusifs de paix censés commencer au début du mois de novembre 2013. Ces derniers, qui devaient aboutir à la signature d’un accord définitif entre le gouvernement malien et les groupes armés du Nord du Mali, n’ont pas encore commencé. Les parties en sont encore au stade de réunions informelles et la date officielle de lancement des pourparlers n’aurait pas encore été fixée. Certaines mesures de confiance ont toutefois été prises de part et d’autre. Ainsi, plusieurs prisonniers issus des groupes armés du Nord du Mali ont été libérés par Bamako le 2 octobre 2013. Du coté du Mouvement National de Libération de l’Azawad (MNLA), les bâtiments publics comme le gouvernorat et l’antenne régionale de la télévision nationale ont été remis, le 14 novembre 2013, à la disposition de l’État malien.

Troisièmement, toujours en ce qui a trait aux questions sécuritaires, il y a une certaine duplicité dans les positions des groupes armés indépendantistes à propos des élections législatives. Pour certains responsables de ces groupes, les accords préliminaires concernaient seulement l’élection présidentielle et ils ne se sentent tenus par aucun engagement relatif aux législatives. Selon eux, il ne peut y avoir d’élections dans la région sans au préalable définir le statut de Kidal, objet de la lutte indépendantiste qu’ils mènent depuis janvier 2012. Dans le même temps, d’autres responsables, comme le président du Haut Conseil pour l’Unité de l’Azawad (HCUA), Mohamed Ag Intalla, ainsi que Hamada Ag Bibi, du HCUA, et Inawelène Ag Ahmed, du MNLA, sont candidats aux élections.  L’opinion publique malienne est d’ailleurs largement hostile à la candidature de ces personnes perçues comme étant des indépendantistes et non des républicains.

Les luttes de pouvoirs entre les autorités locales et les conflits tribaux sont récurrents dans la société touareg malienne, composée de plusieurs tribus et fractions fortement hiérarchisées. Après la formation du soudan français et, plus tard, l’indépendance du Mali, la dispersion de ces tribus à travers différentes aires géographiques dans les massifs montagneux de Kidal a apaisé la situation. Le découpage électoral des années 1990 a cependant regroupé plusieurs de ces tribus au sein des mêmes circonscriptions, occasionnant des conflits entre les détenteurs du pouvoir traditionnel et les élus locaux.

Avec la crise que le pays connaît depuis janvier 2012 et les déchirures profondes dans le tissu social, il est à craindre, dans le cadre des législatives de dimanche, que de vieilles querelles de leadership ne remontent à la surface et n’enflamment les rapports au sein de la communauté touareg ou entre d’autres communautés maliennes établies au Nord.

Sur le plan politique, les partisans du parti présidentiel d’Ibrahim Boubacar Keïta et ses alliés de la Coalition « Le Mali d’abord », veulent assurer une majorité confortable au président de la République, pour lui permettre de mettre en œuvre son programme politique. Du coté de l’opposition, animée par le candidat malheureux au second tour de l’élection présidentielle, Soumaïla Cissé, et ses alliés du Front uni pour la sauvegarde de la Démocratie et de la République (FDR), il est impératif de remporter la majorité parlementaire pour se maintenir dans le jeu politique pendant les cinq prochaines années.

La future Assemblée nationale devra jouer un rôle important dans l’animation des débats politiques. Aux termes des conclusions des états généraux sur la décentralisation, tenus fin octobre, et des Assises nationales sur le Nord, organisées à Bamako début novembre 2013, le gouvernement malien a opté pour une décentralisation poussée en réponse à certains problèmes du Nord. Les nouveaux députés devraient donc animer les discussions sur les différentes politiques du gouvernement, notamment en matière de développement, de bonne gouvernance, de réformes institutionnelles et de reconstruction de l’unité nationale.

Par ailleurs, ces élections soulèvent également le problème de la participation et de la représentativité des femmes dans les institutions étatiques. En 2007, elles étaient 203 femmes sur les 1595 candidats en lice (12,7 %). Pour cette année, sur les 1107 candidatures validées, il y a 145 femmes (13,10 %). Cette participation relativement faible des femmes se justifie notamment par l’absence de mesures favorisant l’accès des femmes aux mandats électoraux dans la législation malienne. En outre, au cours de la législature passée, seulement 15 sièges étaient détenus par les femmes sur un total de 147. Cette sous-représentativité n’augure pas la prise en compte des questions liées au genre dans le travail législatif et, plus largement, dans la société malienne.

En définitive, une nouvelle étape dans le processus de sortie de crise devra être franchie avec ces législatives. Il convient de régler définitivement les questions liées à la présence effective de l’armée malienne sur toute l’étendue du territoire ainsi que celles liées au cantonnement, à la démobilisation, au désarmement et à la réinsertion des groupes armés du Nord du Mali. Aussi, il s’agira pour le Président de la République, élu avec une écrasante majorité, d’établir une relation constructive avec le nouveau parlement, quelque soit sa composition.

L’Assemblée nationale, perçue depuis des années par de nombreux Maliens comme une institution inutile, doit jouer un rôle positif dans le processus de sortie de crise en cours. Les députés élus doivent également travailler dans le sens de l’amélioration de la législation électorale en vue de favoriser l’accès des femmes aux postes électifs.

Baba Dakono, Chercheur boursier et Maryse Glèlè Ahanhanzo, Stagiaire, Division Prévention des conflits et analyse des risques, ISS Dakar

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