In the game of maritime power politicking, is Africa the biggest loser?

As the number of foreign military bases in Djibouti looks set to increase, this might improve maritime security prospects for all parties but Africa.

Published on 04 August 2015 in ISS Today

By

Timothy Walker
Maritime Project Leader and Senior Researcher, ISS Pretoria

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Diminutive Djibouti seems set to become dangerously overcrowded: not with immigrants, or a harmful animal species, but rather with foreign military bases.

Already home to Camp Lemonnier, the United States of America’s (USA’s) only African base, it was widely reported earlier this year that China intends to join the USA, France and Japan in establishing a permanent military presence there.

This spurred discussions on how such a move might be seen as part of a Chinese maritime strategy that aims to challenge the relative power of the USA and India. Few analysts, however, have assessed these developments against the backdrop of Africa’s own maritime goals and strategies.

This raises important questions. How serious are African states about implementing existing maritime strategies, or building the capacity needed to secure their maritime domains? And how do major global powers regard African maritime efforts? Do they intend to partner with Africa in a ‘win-win’ manner that would contribute to greater common maritime security?

In June, Reuters reported that China's Defense Ministry declined to confirm reports of a planned military base. Spokesman Yang Yujun merely said: ‘Maintaining regional peace and stability accords with all countries’ interests, and is the joint desire of China, Djibouti and all other countries. China is willing to, and ought to, make more contributions in this regard.’ What might this contribution be? That is still unclear, but despite limited evidence, it was swiftly speculated that China has grandiose geo-strategic intentions to dominate the seas around Africa.

A naval base in Djibouti could form part of China’s ‘Maritime Silk Road’ initiative

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A naval base in Djibouti could form part of China’s ‘Maritime Silk Road’ initiative, which aims to increase African and Asian prosperity by improving oceanic trade links. Speculation over Chinese ambitions in the Atlantic Ocean – and towards Africa in general – was also triggered last year following reports of a possible naval base in Namibia.

There is an unfortunate tendency among some commentators to frame China-Africa relations in a zero-sum manner, where China is either a friend and partner, or a possible neo-colonial foe. This is a way of seeing international relations as a great strategic, chess-like game, where global powers position themselves geographically to maximise their power and protect their interests.

This can occur at the expense of other players, including African countries. As with the board game, Risk, players seek to out-manoeuvre each other and use Africa as a slate open for global conquest. Control of the Red Sea and the Bab el-Mandeb strait – or the ability to deny that control to others – means influence over one of the most important trade routes. It is also a way of outflanking competitors as a sure route to increased global power. 

In this framing, Chinese bases in the Indian Ocean are described as a ‘string of pearls’. This US-coined concept implies that Chinese maritime infrastructure and port investments are intended to establish control over the Indian Ocean region, as these investments turn into strategically located bases that could outflank India, the USA and other rivals.

The rest of the world’s indifference towards Africa’s maritime interests remains conspicuous

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While this view might be tempting for its simplicity, it is also dangerous. The ‘string of pearls’ idea suggests that China alone is strategically positioning itself while other countries operating there, such as France or Japan, are not subjected to a similar critique.

The success of Africa’s maritime future lies in coordinated, integrated actions and policies for combined and joint projects, which should improve collective and common security. However, reference is seldom made to the important strategic goals and visions of African stakeholders – whether at the African Union (AU), regional economic community, or national level – in analyses of moves by powers such as China and the USA.

There is struggle enough to create cooperation and integration at inter-agency levels. Competing national interests could come into play at the expense of regional and continental interests. These goals, including African-initiated and -led safety and security for all – as outlined in within Agenda 2063 and the AU Commission’s 2014-2017 strategic plan – could be neglected or marginalised by foreign powers. For such states, projecting their own power might be seen as a better guarantee of maritime security than waiting for regional states to acquire the capacity and capability needed to realise Africa’s own maritime goals.

Nevertheless, if countries perceive others to be positioning themselves in hostile ways, the potential exists that each would increase its military strength. This could result in a ‘security dilemma’ where, in theory, if one state were to increase its military strength, other states would have reason to match it – or be stronger.

Foreign powers’ engagement in African maritime security should not be seen only from a military view

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The worst-case scenario, which is usually favoured for discussion, would be an arms race and potential conflict. This is by no means inevitable, however, as there are common interests in secure seas and shipping. Navies could also play a mitigating role, as they are well suited to engage in diplomacy. 

The effect of foreign powers’ engagement in African maritime security should not be seen only from a military perspective. Many African states, for example, seek to have navies or coastguards, but do not see these as war-fighting instruments alone. Africa prioritises threats that affect basic human security – such as how illegal fishing imperils the future food security of millions of Africans.

Sadly, the rest of the world’s indifference towards Africa’s maritime strategic interests remains conspicuous. Africa is often seen as a nothing but strategic blank space. While maritime security around Africa may be a subject for global discussion, African stakeholders and actors seldom feature in analyses and are often seen as little more than passive actors; or Africa as an object for powers to use at their will.

Djibouti’s national interest in hosting so many bases must also be interrogated, and whether its interests can be coordinated with those of neighbouring states should also be assessed. Such an evaluation is further required at the AU level where, for example, its 2050 Africa’s Integrated Maritime Strategy (2050 AIMS) makes scant reference to foreign navies, talking instead of relevant ‘partners’ and ‘stakeholders’. A deeper interrogation of how African navies will benefit from the potential partnerships on offer is needed.

The absence of an Intergovernmental Authority on Development (IGAD) maritime strategy until 2015 also left a strategic vacuum for great powers to exploit by engaging in bilateral deals and potentially fuelling divisions, instead of improving coordination. The recently drafted IGAD Integrated Maritime Safety and Security Strategy (2030), once adopted and implemented, is therefore very welcome. The absence of a regional framework to align foreign interaction with regional interests has, however, meant that great power competition remains prominent.

When assessing how best to improve African maritime security, developments in Djibouti point to the need to increase the focus on African countries’ naval partners, evaluating their intentions and asking how they might support Africa’s own maritime strategies. Doing so will help, in part, to stop Africa from becoming the ultimate loser in a maritime game of power politicking.

Timothy Walker, Researcher, Conflict Management and Peacebuilding Division, ISS Pretoria

Media coverage of this ISS Today

NTU-SBF Centre for African Studies

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Djibouti, dont le territoire est minuscule, semble en passe de devenir dangereusement surpeuplée : non par les immigrants, ou une espèce animale nuisible, mais plutôt par les bases militaires étrangères.

Accueillant déjà Camp Lemonnier, la seule base en Afrique des États-Unis d'Amérique (États-Unis), il a été largement médiatisé plus tôt au cours de l'année que la Chine a l'intention de se joindre aux États-Unis, à la France et au Japon pour y établir une présence militaire permanente.

Cela a entraîné des discussions sur la façon dont une telle initiative pourrait être considérée comme faisant partie d'une stratégie maritime chinoise qui vise à contester la puissance relative des États-Unis et l'Inde. Cependant, peu d'analystes ont analysé cette évolution vis-à-vis des objectifs et stratégies maritimes propres de l'Afrique.

Cela soulève des questions importantes. À quel point les États africains sont-ils déterminés à mettre en œuvre les stratégies maritimes existantes ou à développer la capacité nécessaire pour sécuriser leurs domaines maritimes ? Et comment les grandes puissances mondiales considèrent-elles l'effort maritime africain ? Ont l'intention de travailler en partenariat avec l'Afrique de façon « gagnant-gagnant » et de contribuer ainsi à une meilleure sécurité maritime commune ?

En juin, Reuters a signalé que le Ministère de la Défense de la Chine a refusé de confirmer les informations relatives au projet de base militaire. Le porte-parole Yang Yujun a simplement déclaré : « Préserver les accords de paix et de stabilité dans la région avec les intérêts de tous les pays, s'agissant du souhait commun de la Chine, de Djibouti et de tous les autres pays. La Chine souhaite, et doit apporter une plus grande contribution à cet égard. Que pourrait être cette contribution ? Cela est encore incertain, mais en dépit du peu d'informations disponibles, d'aucuns ont laissé entendre que la Chine a des intentions géostratégiques colossales pour dominer les mers autour de l'Afrique.

Une base navale à Djibouti pourrait faire partie de la « Route de la Soie maritime » de l'initiative chinoise

Une base navale à Djibouti pourrait faire partie d'une initiative chinoise de « Route de la Soie maritime » visant à accroître la prospérité de l'Afrique et de l'Asie en améliorant les liens commerciaux océaniques. Les spéculations sur les ambitions chinoises dans l'Océan atlantique - et envers l'Afrique en général - ont également été suscitées l'an dernier suite à des rapports sur un projet de base navale en Namibie.

Une fâcheuse tendance existe chez certains commentateurs à encadrer les relations sino-africaines dans un jeu à somme nulle, où la Chine est soit un ami soit un partenaire, ou bien un ennemi néocolonial éventuel. Ceci est une façon de concevoir les relations internationales comme un grand jeu d'échecs stratégique, où les puissances mondiales se positionnent géographiquement afin de maximiser leur pouvoir et de protéger leurs intérêts.

Cela peut se produire au détriment d'autres acteurs, y compris les pays africains. Comme dans le jeu de plateau Risk, les joueurs cherchent à gagner la compétition et utilisent l'Afrique comme une ardoise blanche de conquête mondiale. Le contrôle de la mer Rouge et le détroit de Bab el-Mandeb - ou la capacité de priver les autres de ce contrôle - signifie l'influence sur l'une des routes commerciales les plus importantes. C'est également un moyen de déborder les adversaires comme un moyen sûr d'augmenter sa puissance mondiale.

Dans ce contexte, les bases chinoises dans l'océan Indien sont décrites comme un « collier de perles ». Ce concept inventé par les États-Unis implique que les investissements chinois dans les infrastructures maritimes et portuaires sont destinés à établir un contrôle sur la région de l'océan Indien, à mesure que ces investissements se transforment en bases positionnées de façon stratégique qui pourraient dépasser l'Inde, les États-Unis et d'autres rivaux.

Bien que ce point de vue soit tentant par sa simplicité, il est également dangereux. L'idée du « collier de perles » suggère que seule la Chine se positionne de manière stratégique, tandis que d'autres pays opérant là-bas, comme la France ou le Japon, ne sont pas soumis à de pareilles critiques.

L’indifférence du reste du monde envers les intérêts maritimes de l'Afrique est manifeste

Le succès de l'avenir maritime de l'Afrique réside dans des actions et des politiques intégrées et coordonnées dans des projets combinés et communs, qui devraient améliorer la sécurité collective et générale. Toutefois, il est rarement fait mention des objectifs stratégiques importants et de la vision des acteurs africains - que ce soit au niveau de l'Union africaine (UA), de la Communauté économique régionale, ou au niveau national - dans les analyses de manœuvres de puissances telles que la Chine et les États-Unis.

Il est déjà difficile de promouvoir la coopération et l'intégration au niveau inter­institutionnel. Des intérêts nationaux concurrents pourraient entrer en jeu au détriment des intérêts régionaux et continentaux. Ces objectifs, y compris ceux entrepris au niveau africain et orientés vers la sécurité pour tous - comme indiqué dans l'Agenda 2063 et dans le plan stratégique 2014-2017 de la Commission de l'UA - pourraient être négligés ou marginalisés par les puissances étrangères. Pour de tels États, étendre leur propre puissance peut être considéré comme une meilleure garantie de sécurité maritime qu'attendre que les États de la région acquièrent la capacité et les moyens nécessaires pour réaliser les propres objectifs maritimes de l'Afrique.

Néanmoins, si certains pays perçoivent que d'autres se positionnent de manière hostile, le risque existe que chacun augmente sa force militaire. Cela pourrait aboutir à un « dilemme sécuritaire » où, en théorie, si un État devait augmenter sa puissance militaire, d'autres États auraient de bonnes raisons de l'égaler - ou d'être plus forts.

Le pire scénario, qui est généralement sujet de discussion, serait une course aux armements et un conflit potentiel. Cependant, celui-ci est loin d'être inévitable, car un intérêt commun existe dans la sécurité des mers et des transports. Les marines pourraient également jouer un rôle de modération, car elles sont bien adaptées à s'engager dans la diplomatie.

L'engagement de puissances étrangères dans la sécurité maritime de l'Afrique ne doit pas être considéré uniquement du point de vue militaire

L'effet de l’engagement de puissances étrangères dans la sécurité maritime de l'Afrique ne doit pas être uniquement envisagé du point de vue militaire. De nombreux États africains cherchent par exemple à posséder une marine ou des garde-côtes, mais il ne faut pas uniquement voir cela comme des instruments de combat. L'Afrique place en priorité les menaces qui affectent la sécurité humaine de base - telles que la façon dont la pêche illégale met en péril l'avenir de la sécurité alimentaire de millions d'Africains.

Malheureusement, l'indifférence du reste du monde envers les intérêts stratégiques maritimes de l'Afrique est manifeste. L'Afrique n'est souvent considérée que comme un espace stratégique. Alors que la sécurité maritime autour de l'Afrique peut être un sujet de discussion au niveau mondial, les parties prenantes et les acteurs africains apparaissent rarement dans les analyses et sont souvent considérés comme à peine plus que des acteurs passifs ; ou l'Afrique comme un objet que les puissances peuvent utiliser à leur gré.

Il convient également de s'interroger sur l'intérêt national de Djibouti à accueillir autant de bases et d'évaluer si ses intérêts peuvent être coordonnés avec ceux des États voisins. Une telle évaluation est en outre nécessaire au niveau de l'UA car, par exemple, sa Stratégie Maritime africaine intégrée 2050 (2050 AIMS) fait peu référence aux marines étrangères, évoquant à la place les « partenaires » et « parties prenantes » concernés. Une interrogation plus profonde sur la façon dont les marines africaines bénéficieront des propositions de partenariats potentiels est nécessaire.

L'absence de stratégie maritime de la part de l'Autorité intergouvernementale pour le développement (IGAD) jusqu'en 2015 a également laissé un vide stratégique à exploiter par les grandes puissances par la conclusion d'accords bilatéraux et en alimentant potentiellement les divisions, au lieu d'améliorer la coordination. La Stratégie de sécurité maritime intégrée de l'IGAD (2030) rédigée récemment, sera donc bien accueillie une fois adoptée et appliquée. L'absence d'un cadre régional pour aligner les interactions étrangères aux intérêts régionaux signifie cependant qu'une grande compétition de puissances demeure proéminente.

Lorsque l'on procède à l'évaluation de la meilleure façon d'améliorer la sécurité maritime de l'Afrique, les développements à Djibouti mettent en évidence la nécessité de mettre davantage l'accent sur les partenaires navals des pays africains, en évaluant leurs intentions et en se demandant de quelles façons ils pourraient appuyer les propres stratégies maritimes de l'Afrique. Cela aiderait, en partie, à en finir avec une Afrique devenant l'ultime perdant dans le jeu politique des puissances maritimes.

Timothy Walker, Division de la gestion des conflits et de la consolidation de la paix, ISS Pretoria