Putting an end to recurring political tensions in Togo

A Togolese election crisis may be unavoidable if the electoral reforms proposed in 2006 are not implemented.

Published on 20 November 2013 in ISS Today

By

Kilo Lidawo

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The next presidential and local elections in Togo, scheduled respectively for the end of 2013 and in 2015, may be held amid serious tensions if the electoral reforms proposed in 2006 are not implemented. Thanks to renewed talks between the opposition and the government, the parliamentary elections held on 25 July 2013 revealed the extent of the divisions in the Togolese political class.

Led by Archbishop Nicodème Barrigah, former president of the Togolese Truth, Justice and Reconciliation Commission, and the United States ambassador to Lomé, Robert Whitehead, this dialogue has allowed the organisation of the legislative elections and the establishment of a new National Assembly. However, it has not solved the underlying problems regarding their organisation, especially in view of the forthcoming elections. Local elections were last held in 1981.

The talks of 8 July 2013, which addressed issues dating back to the Global Political Agreement (GPA) signed in Ouagadougou on 20 August 2006 by Togolese political actors and civil society, have led to a preliminary agreement. This agreement has restated the conclusions of the GPA, which allowed the 2007 parliamentary elections to be organised, leaving it up to the victorious party to pursue reforms. However, these reforms were not fully implemented until the 8 July talks. Opposition politicians have resorted to violent speeches after the parliamentary elections in July 2013, seeking to explain their defeat in the light of the absence of reforms. This raises the risk of an election crisis if the reforms are not implemented consensually.

The proposed election reforms focus on five main issues. The composition of the Independent National Electoral Commission (INEC) is the primary source of contention. The other issues relate to the distribution of seats by electoral district; the nature of the voting system; limits to the number of presidential terms; and the equitable access of political parties and civil society to state media.

With regard to the INEC, the problem lies at both at the central level and in local branches. The alliances by some political forces with the presidential party have changed the political composition of INEC. The opposition believes that it is under-represented at the central and local levels of the institution, while the ruling party claims the opposite. The problem has been partly solved by the expansion of the INEC’s local branches to include members of the opposition, as agreed during the recent talks.

However, the composition of the INEC at the central level, which is essential to the conduct of a fair and transparent election, remains unresolved. Of the 17 members of the INEC, only three belong to the opposition. Often accused of being partisan, civil society also has three members. According to the opposition, this configuration creates an imbalance that compromises the decision-making process within the INEC.

Togolese politicians are also divided on the issue of electoral boundaries. Constituencies should be reviewed based on the general census. The ruling party, the Union for the Republic (UNIR), feels that the decree of 10 April 2013 on the division of National Assembly seats by constituency is consistent with the GPA. The opposition argues that this decree is irrelevant because the distribution of seats does not take into account the demographic criteria prescribed by the GPA. It believes that the inconsistencies between the number of voters and the number of seats per constituency should be corrected.

Regarding the nature of the voting system, the constitution of 14 October 1992 and the electoral code provided for a two-round election. However, the 2002 constitutional reforms cut the number of rounds to one. This, along with subsequent changes to the electoral code, has resulted in politicians failing to reach a consensus on the nature of the voting system.

The opposition has since demanded a return to a two-round election. In addition, the opposition believes that the UNIR, in its attempt to retain power, prefers a single-ballot system for the presidential elections, and closed list proportional representation for parliamentary elections. In the context of the July 2013 talks, the issue of the voting system has not been resolved.

As to the question of limits on presidential terms, the GPA has provided for a return to the spirit of the 1992 constitution. That constitution limited the number of presidential terms to two, which the 2002 constitution does not do. During the July talks, stakeholders agreed to make it the subject of a broad and thorough debate. Despite this commitment, the parties will probably fail to reach an agreement, especially as the presidential election is around the corner. While President Faure Gnassingbé’s second term only ends in 2015, the opposition has already insisted that the limit be applied immediately, even though the law has not yet been changed. However, the presidential party, UNIR, could put forward the principle of non-retroactivity of the law.

The opposition has also denounced the ruling party’s monopoly over the state media and demanded the involvement of the private media, especially when results are being announced. Despite the promise of officials of the High Authority for Audio-visual and Communication (HAAC) at the July talks to make every effort to do so, only the official Togolese Television (TVT) covered the announcement of the election results.

Two other concerns, namely the radicalisation of the opposition and the constraints of the electoral calendar, heighten political and security risks. The first fear is already apparent since the Constitutional Court announced the final results of the legislative elections. Five political parties and groups will lead the new parliament. The UNIR won 62 seats out of 91, an absolute majority. The Save Togo Collective, the Rainbow coalition, the Union of Forces for Change (UFC) and Upsurge Togo together won 29 seats.

Most members of the opposition contest the absolute majority obtained by the UNIR. The opposition, which won fewer seats but more votes than the UNIR, claims this discrepancy is due to flawed re-districting and the distribution of seats to benefit the ruling party. The UNIR rejects this argument and states that its victory with 880 000 votes, against 900 000 votes for the opposition, is the manifestation of popular support for its policies.

The second concern is the tight timetable for future elections. Seven years ago, the Rally of the Togolese People (RPT) won the elections but failed to fully implement reforms as stipulated by the GPA. The RPT, which became the UNIR, now holds an absolute majority in parliament. The opposition may voice its discontent in the streets if UNIR’s members of parliament do not vote for these reforms before the next elections, which are fast approaching.

In view of the uncertain political and security context of the sub-region, national and international actors must work together to prevent another crisis in Togo. First, Togolese political actors must be self-critical and draw lessons from their actions over the past 20 years. Second, Archbishop Barrigah and the American ambassador, who worked hard to ensure that the parliamentary elections were held in July 2013, must continue their efforts for the consensual implementation of the GPA. Then, Burkina Faso’s President Blaise Compaoré, facilitator and president of the Monitoring Committee of the GPA, must ensure its implementation before the local and presidential elections in order to avoid violent protests.

The situation in Togo raises the issue of delays, as well as the monitoring of the implementation of political agreements that can calm specific situations in the short run without resolving underlying problems.

Kilo Lidawo, Junior Fellow, Conflict Prevention and Risk Analysis Division, ISS Dakar

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Les prochaines élections locales et présidentielles au Togo, prévues respectivement fin 2013 et en 2015, risquent de se tenir sous haute tension si les réformes électorales envisagées en 2006 ne sont pas mises en œuvre. Les élections législatives du 25 juillet 2013, tenues grâce à un nouveau dialogue entre l’opposition et le pouvoir, ont révélé l’ampleur des divergences qui divisent la classe politique togolaise.

Conduit par l’Archevêque Nicodème Barrigah, ancien président de la Commission Vérité, Justice et Réconciliation, et l’Ambassadeur des États-Unis à Lomé,Robert Whitehead, ce dialogue a permis l’organisation des législatives et la mise en place d’une nouvelle Assemblée nationale. Toutefois, il n’a pas réglé les problèmes de fond en ce qui concerne leur organisation, surtout dans la perspective des prochaines échéances électorales. Les élections locales se sont tenues pour la dernière fois en 1981.

Le dialogue du 8 juillet 2013, qui a abordé des questions remontant à l’Accord Politique Global (APG), signé à Ouagadougou le 20 août 2006, par les acteurs politiques togolais et la société civile, a abouti à un accord provisoire. Cet accord, a repris les conclusions de l’APG qui avait permis d’organiser les élections législatives de 2007 en laissant le soin au parti politique vainqueur de poursuivre les réformes. Toutefois, jusqu’à la tenue du dialogue, ces réformes n’avaient pas totalement été mises en œuvre. Les propos violents des acteurs politiques de l’opposition, au lendemain des élections législatives de juillet 2013, tendant à expliquer leur défaite par l’absence des réformes, font planer le risque d’une crise électorale si elles ne sont pas mises en œuvre de façon consensuelle avant les futures consultations.

Les réformes proposées portent sur cinq questions. La composition de la Commission Électorale Nationale Indépendante (CENI) représente le premier point de tensions. Les autres questions concernent le redécoupage et la répartition des sièges par circonscriptions électorales; le choix du mode de scrutin; la limitation du nombre de mandats présidentiels; et l’accès équitable des partis politiques et des candidats ainsi que de la société civile aux médias d’État.

S’agissant de la CENI, le problème se situe tant au niveau central qu’au niveau des démembrements locaux. Les alliances nouées par certaines forces politiques avec le parti présidentiel ont changé la composition politique de la CENI. Au regard du nombre de ses commissaires, l’opposition estime qu’elle est sous représentée aux échelons central et local de l’institution alors que le parti au pouvoir soutient le contraire. L’élargissement des démembrements locaux de la CENI aux membres de l’opposition, consenti pendant les discussions du nouveau dialogue, a partiellement réglé le problème.

Quant à l’équilibrage de la composition de la CENI au niveau central, essentiel à la tenue d’un scrutin transparent et équitable, il a été mis de coté. Sur les 17 membres de la CENI, seuls trois appartiennent à l’opposition. La société civile, souvent taxée de partisane, compte également trois membres. Cette configuration crée un déséquilibre qui, selon l’opposition, compromet la prise de décision au sein de la CENI.

La classe politique togolaise est également divisée sur la question du découpage. Les circonscriptions électorales devaient être revues sur la base du Recensement Général de la Population et de l’Habitat. L’Union pour la République (UNIR), parti au pouvoir, estime que le décret du 10 avril 2013, portant répartition des sièges à l’Assemblée Nationale par circonscription est conforme à l’APG. L’opposition soutient que ce décret n’a rien apporté car la répartition des sièges n’a pas tenu compte du critère démographique prescrit par l’APG. Il faut, selon l’opposition, corriger les inégalités entre le nombre d’électeurs et celui des sièges à pourvoir par circonscription électorale.

En ce qui concerne le choix du mode de scrutin, la constitution du 14 octobre 1992 et le code électoral prévoyaient des élections à deux tours. Depuis la révision constitutionnelle de 2002 qui a ramené à un le nombre de tours pour les élections et les modifications subséquentes du code électoral, les acteurs politiques ne sont plus parvenus à un consensus sur le choix du mode de scrutin.

L’opposition réclame depuis le retour aux scrutins à deux tours. En outre, l’opposition estime que l’UNIR, dans sa stratégie de conservation du pouvoir, préfère le scrutin uninominal à un tour pour les élections présidentielles, et le scrutin proportionnel de liste bloquée pour les élections législatives. Dans le cadre du dialogue de juillet 2013, la question du mode de scrutin prévue par l’APG n’a pas été résolue.

Quant à la limitation du nombre de mandats présidentiels, l’APG a prévu le retour à l’esprit de la constitution de 1992. Cette constitution limitait le nombre de mandats présidentiels à deux, mais la révision constitutionnelle de 2002 a consacré la non limitation du nombre de mandats présidentiels. Lors du dialogue de juillet, les parties prenantes se sont accordées pour qu’elle fasse l’objet d’un débat large et approfondi. Malgré cette volonté, il est probable que les acteurs politiques ne parviennent pas à s’entendre sur le fond, surtout que les élections présidentielles approchent. Alors que le second mandat du Président de la République Faure Gnassingbé finit en 2015, l’opposition fait déjà valoir l’application immédiate des recommandations de l’APG bien que, jusqu’ici, aucune modification n’ait été apportée à la constitution. Toutefois le parti présidentiel pourrait mettre en avant le principe de la non rétroactivité de la loi.

L’opposition dénonce l’accaparement des médias d’État par le parti au pouvoir et demande l’implication des médias privés, surtout au moment de la proclamation des résultats. Malgré la promesse des responsables de la Haute Autorité de l’Audiovisuelle et de la Communication (HAAC) présents lors du dialogue de juillet 2013 de tout mettre en œuvre pour la réussite des élections législatives, seule la Télévision publique Togolaise (TVT) a couvert la proclamation des résultats.

Par ailleurs, deux autres craintes, notamment la radicalisation de l’opposition et les contraintes du calendrier électoral, renforcent les risques politiques et sécuritaires. La première crainte est déjà perceptible depuis la proclamation des résultats définitifs des législatives par la Cour Constitutionnelle. Cette dernière a donné quitus à cinq partis et regroupements politiques d’animer le nouveau parlement. L’UNIR a remporté 62 sièges sur les 91, soit la majorité absolue. Le Collectif Sauvons le Togo, la Coalition arc-en-ciel, l’Union des Forces du Changement (UFC) et Sursaut Togo ont engrangé 29 sièges.

La majorité absolue obtenue par l’UNIR est contestée par la plupart des membres de l’opposition. Pour l’opposition, qui a obtenu moins de sièges avec plus de voix que son adversaire, ce décalage est dû à l’inadéquation du découpage électoral et de la répartition des sièges qui profiteraient au parti au pouvoir. L’UNIR rejette cet argument et mentionne que sa victoire, avec un total 880 000 voix, contre 900 000 voix remportées par l’ensemble de l’opposition, est la manifestation de l’adhésion populaire à sa politique.

La seconde crainte tient au calendrier contraignant par rapport aux futures élections. Il y a sept ans, le Rassemblement du Peuple Togolais (RPT) a remporté les élections législatives mais n’a pu mettre totalement en œuvre les réformes comme le prévoyait l’APG. Le RPT devenu aujourd’hui l’UNIR détient la majorité absolue des sièges au parlement. L’opposition risque de manifester son mécontentement dans la rue si les députés de l’UNIR ne votent pas ces réformes avant les prochaines échéances électorales qui approchent à grands pas.

Au regard du contexte politique et sécuritaire incertain de la sous-région, les acteurs nationaux et internationaux devraient œuvrer pour prévenir une nouvelle crise au Togo. D’abord, les acteurs politiques togolais doivent faire leur autocritique de façon à tirer les leçons des 20 dernières années. Il revient ensuite à l'Archevêque Barrigah et à l’Ambassadeur des États-Unis au Togo, qui ont œuvré afin que les élections législatives de juillet 2013 se tiennent, de poursuivre leurs efforts pour la mise en œuvre consensuelle de l’APG. En outre,le Président du Burkina Faso, Blaise Campaoré, facilitateur et Président du comité de suivi de l’APG, devrait s’assurer de sa mise en application avant les élections locales et présidentielles à venir afin d’éviter une éventuelle contestation violente.

La situation du Togo soulève le problème de délai et de suivi de l’application des accords politiques qui permettent de débloquer des situations en vue d’échéances spécifiques sans pour autant régler les problèmes de fond.  

Kilo Lidawo, Chercheur boursier, Prévention des conflits et analyse des risque, ISS Dakar