Sans outils adaptés, la mise en œuvre de la COP31 sera une chimère pour l’Afrique
Le énième report des principales décisions liées au financement de l’action climatique prive l’Afrique d’outils pour réaliser des objectifs ambitieux.
Tenue à Bonn en juin dernier, la Conférence sur le climat de l’ONU a mis en lumière des divisions géopolitiques. Au terme des négociations, divers points à l’ordre du jour ont été reportés à la COP31 prévue en novembre à Antalya (Turquie), et les mesures d’appui à la réalisation des objectifs climatiques ont suscité un faible consensus.
À l’ouverture des rencontres de juin, M. Simon Stiell, secrétaire exécutif de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), a exhorté les pays à ne pas renégocier les accords existants, mais à en accélérer la mise en œuvre. Toutefois, il ressort de la conférence de Bonn que les pays, en particulier ceux en développement, ont du mal à réaliser leurs engagements.
Plusieurs discussions ont abouti à une impasse au sujet de la mise en œuvre, principalement en raison du manque de financement. Et pour cause, sans financement garanti, l’adaptation et une transition énergétique juste restent des aspirations pour les pays en développement.
À moins que la COP31, surnommée « COP de mise en œuvre », ne débloque les moyens d’agir, les pays africains en sortiront avec des mandats, mais sans aucun outil de mise en œuvre. Trois outils sont essentiels : des flux financiers accessibles et prévisibles ; l’accès aux technologies à faibles émissions et résilientes au changement climatique ; et l’expertise technique pour appuyer les institutions.
À Bonn, sur presque tous les points de l’ordre du jour, la question du financement a été la principale source de tension entre représentants de pays. Le Programme de travail sur le financement du climat a été mis au point à la COP30 pour aider les parties à mieux cerner leurs engagements en la matière, ainsi que leur capacité à mobiliser des fonds, à y accéder et à agir en conséquence. Mais cette question continue de diviser.
La question du financement aura été en tout point la principale source de tension entre les pays
Les pays africains devraient réaliser des engagements nationaux ambitieux en matière de climat, malgré les principaux défis. Il s’agit notamment des budgets limités, de processus d’accréditation complexes et de coûts d’emprunt élevés qui restreignent l’accès au financement climatique. Pour améliorer la mise en œuvre, la COP31 doit favoriser des débats sur un meilleur appui aux pays en développement grâce aux flux financiers mondiaux. Pour l’Afrique, il s’agit d’accéder à des capitaux et à des investissements abordables visant la réalisation à grande échelle de priorités en matière d’adaptation et d’atténuation.
Les incidences sont particulièrement importantes pour l’adaptation. À la COP30, les pays ont décidé de tripler le financement de l’adaptation. Or, de multiples lacunes structurelles et opérationnelles limitent l’accès de pays africains aux ressources.
La plupart des tensions à Bonn concernaient l’engagement pris à la COP30 en faveur du financement de l’adaptation. L’objectif convenu ne fixait pas clairement l’année de référence ou le montant absolu requis. De plus, il n’y était pas précisé les prestataires, les modalités de comptabilisation des prêts, garanties et financements privés, ni si ces prêts seraient ajustés aux risques plutôt que pris à leur valeur nominale.
Les pays y ont aussi marqué leur désaccord quant à la manière de réaliser l’objectif mondial en matière d’adaptation : un objectif collectif et qualitatif à renforcer des capacités et la résilience au changement climatique, ainsi qu’à réduire la vulnérabilité. Plus précisément, il existait des dissensions sur la manière de concrétiser l’engagement de tripler le financement de l’adaptation et d’assurer des fonds adéquats, le renforcement des capacités et le transfert de technologies.
Les pays développés étaient davantage axés sur les travaux techniques et les cadres de mesure des progrès. En revanche, de nombreux pays en développement ont fait valoir que les objectifs d’adaptation n’avaient aucun sens sans le financement et l’appui nécessaires à leur mise en œuvre.
Les négociations de la COP31 doivent concourir à la réalisation d’un programme de mise en œuvre unique
En comparaison, les discussions sur la transition juste ont été les plus prometteuses à Bonn. Le programme de travail pour une transition juste a mis l’accent sur l’examen des moyens de mise en œuvre, dont l’appui technique aux pays, ainsi que la mise à disposition de technologies et du financement. Cette approche a suscité un certain espoir d’une migration de la diplomatie climatique de l’ambition à la mise en œuvre.
Pour s’assurer que la COP31 soit plus qu’une « COP de mise en œuvre » de nom, les pays africains devraient inciter à l’adoption de trois décisions.
D’abord, un objectif quantifié et défini dans le temps pour tripler le financement de l’adaptation (avec un plancher solide de ressources publiques fondées sur des subventions). Ensuite, des mécanismes de flux financiers qui appuient les stratégies nationales de développement plutôt que d’imposer des conditions. Enfin, un mécanisme de transition juste qui tient compte des inégalités systémiques et des obstacles macroéconomiques structurels.
Pendant trop longtemps, le succès du processus climatique des Nations Unies a été mesuré par le consensus sur de nouveaux cadres, objectifs et programmes de travail. Mais la COP devrait plutôt être jugée sur sa capacité à aider les pays à réaliser leurs actions climatiques. Sans des conditions propices à la mise en œuvre, le consensus sur les cadres et les objectifs ne signifie pas grand-chose.
Les pays africains doivent veiller à ce que la mise en œuvre soit la clé de voûte de la COP31. À cet effet, les divers axes de négociation doivent concourir à la réalisation d’un programme de mise en œuvre unique.
Le processus climatique des Nations Unies a longtemps été jaugé par le consensus sur des cadres de travail
Tant que pays développés et pays en développement seront divisés sur l’ampleur, l’accessibilité et la prévisibilité du financement climatique, des lacunes en matière d’action climatique subsisteront. Historiquement, la fracture entre les pays développés et ceux en développement a bloqué les négociations sur le financement climatique. Or, l’essor de nouvelles puissances économiques, les débats sur la finance et les interprétations divergentes de l’équité ont davantage complexifié les discussions.
La COP31 aura pour défi de surmonter les divisions géopolitiques qui forgent les négociations sur le climat. Un négociateur sud-africain a fait observer que l’absence des [États-Unis] ayant laissé un énorme vide dans le peloton de tête, [l’Union européenne] a agi en principal défenseur des intérêts des pays développés, formant des coalitions avec le Japon, le Canada et le [Royaume-Uni].
C’était évident dans son opposition à élargir les discussions sur le financement dans le cadre du programme d’adaptation, contribuant à une impasse qui a abouti à la règle 16, invoquée en cas de non-décision et de report de la question.
Le leadership de la COP31 influencera également les possibilités de résultats réalistes. La présidence conjointe Australie-Turquie constitue une aubaine et un défi. D’une part, elle pourrait élargir l’appropriation politique des négociations et assurer un débat constructif au-delà des clivages. D’autre part, la persistance de divergences quant aux priorités de la COP31 pourrait diluer un exposé cohérent sur la mise en œuvre.
Il est probable que persistent des désaccords sur l’ampleur et les sources de financement du climat, les responsabilités des pays développés et l’équilibre entre investissements publics et privés. En fin de compte, le succès de la COP31 dépendra de la capacité des pays à trouver un consensus suffisant pour rendre la mise en œuvre possible.
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