Les deux priorités sécuritaires du sommet de l’UA à Luanda
Sans réformes structurelles, le renforcement des mécanismes de l’Union africaine préservera son autorité normative, sans accroître son efficacité opérationnelle.
Le prochain sommet de l’UA, qui aura lieu les 29 et 30 août 2026, sera consacré au renforcement des mécanismes de prévention et de résolution des conflits. Ce sommet constitue une occasion unique de redynamiser les capacités de l’UA en matière de sécurité collective. Si ces mécanismes sont essentiels, l’influence réelle de l’UA réside dans sa volonté d’agir collectivement et de mettre en œuvre ses mécanismes, conformément à la Déclaration solennelle sur une politique africaine commune de défense et de sécurité (PACDS) adoptée il y a deux décennies. Cette politique prône l’indivisibilité de la sécurité continentale, imposant aux États africains de répondre collectivement aux menaces sécuritaires plutôt que de les considérer comme relevant exclusivement de l’État concerné.
Ces principes ont été codifiés plus en détail dans le Pacte de non-agression et de défense commune de l’UA de 2005. L’article 1c du pacte stipule que toute agression ou menace d’agression contre un État membre est réputée constituer une menace ou une agression contre l’ensemble des États membres.
La PACDS et le pacte ne s’apparentent pas à une clause de défense collective automatique telle que celle de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (article 5), en vertu de laquelle les membres envoient des troupes lorsqu’un des leurs est menacé. En revanche, la PACDS et le pacte exigent des membres qu’ils agissent collectivement par l’intermédiaire de l’UA et de son Conseil de paix et de sécurité (CPS), un cadre qui définit les concepts de « panafricanisme » et de « solutions africaines aux problèmes africains ».
Alors que le continent peine à faire face aux menaces qui pèsent sur sa sécurité, les dirigeants doivent réfléchir aux écueils d’un recul en matière de sécurité collective et raviver l’intérêt des États membres pour cette approche. C’est pourquoi les deux priorités de l’UA à Luanda doivent être de lutter contre la fragmentation et de trouver une réponse unifiée.
Un soutien collectif
Au cours des dix dernières années en Afrique, les réponses collectives face aux enjeux sécuritaires ont pâti d’un regain nationaliste. Si les intérêts nationaux constituent le fondement d’un ordre mondial réaliste, l’apathie grandissante et la réticence de plus en plus forte à s’immiscer dans les affaires intérieures des États membres sont en contradiction flagrante avec le caractère interdépendant des menaces sécuritaires définies par la PACDS.
Les dirigeants doivent mesurer les risques du déclin sécuritaire et réaffirmer leur unité d’action
Actuellement, l’UA et les communautés économiques régionales (CER) semblent paralysées, non pas faute de mécanismes et de cadres, mais en raison du faible soutien des États membres aux décisions et aux interventions de l’UA.
Depuis 2016, l’UA fait valoir que des mécanismes, des institutions et des cadres dûment rationalisés peuvent permettre d’instaurer la paix en Afrique. Or, la dynamique des structures multilatérales de paix, y compris celles des Nations unies, montre que leur efficacité dépend du soutien actif des États membres, en particulier de ceux qui exercent une certaine influence sur les parties au conflit.
Les Nations unies, par exemple, ne peuvent jouer un rôle de médiation dans la crise libyenne et dans le dossier du Sahara occidental que grâce au soutien de membres influents de son Conseil de sécurité, en particulier les cinq membres permanents (P5). En raison de l’influence limitée du CPS, l’UA se montre, depuis une décennie, incapable de mener un dialogue de réconciliation nationale entre les parties rivales en Libye.
Au Libéria et en Sierra Leone, la cessation des hostilités a été obtenue non pas tant par les mécanismes de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) que par la volonté de pays influents, tels que le Nigeria, de faire pression et de consentir à des sacrifices en faveur de la paix. De même, les succès de l’UA et des communautés économiques régionales (CER) dans certains conflits comme au Soudan du Sud, lors de la relance de l’accord de paix de 2018, ont été favorisés lorsque les médiateurs régionaux ont bénéficié de la menace de sanctions du CPS et du Conseil de sécurité des Nations unies.
Les conflits persistent lorsque les parties belligérantes constatent des divisions et un manque d’unité au sein d’organisations régionales telles que l’UA et l’Autorité intergouvernementale pour le développement et perçoivent la réticence de leurs membres à imposer un règlement pacifique. En République démocratique du Congo et au Soudan, l’UA et les CER semblent manquer de moyens de pression sur les parties belligérantes, s’en remettant à l’hypothétique bonne volonté des acteurs ou à l’intervention des partenaires extérieurs. Des mécanismes et des cadres existent pour intervenir dans ces pays, mais le soutien des membres influents en faveur de sanctions et d’une action décisive à l’encontre des belligérants reste limité.
Les conflits perdurent lorsque les parties belligérantes perçoivent un manque d’unité au sein des organisations régionales
Dans la crise congolaise, les timides campagnes militaires menées par la Communauté de l’Afrique de l’Est et la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC) contre les activités des rebelles du M23 n’ont eu que peu d’impact sur le statu quo. Bien que l’UA joue un rôle de médiation, son influence est limitée par les divergences entre les CER et par son incapacité à harmoniser leurs approches.
Une réponse collective des CER et de l’UA aurait pu limiter l’implication des pays voisins qui portent atteinte à l’intégrité territoriale du pays. La PACDS et le pacte exigent des États membres qu’ils s’abstiennent de toute agression contre d’autres membres, conformément à l’article 4 alinéas a) et g) de l’Acte constitutif de l’UA. Les États membres sont également tenus de veiller à ce que leur territoire national ne serve pas de base à des actes d’agression ou de subversion à l’encontre d’un autre État africain.
Le piège de la fragmentation
Le sommet de Luanda devrait encourager les États membres de l’UA à définir une réponse unifiée, sans laisser les États touchés à devoir trouver des solutions à leurs crises. La réaction face à l’extrémisme violent révèle à quel point l’UA et les communautés économiques régionales (CER) ont tendance à privilégier des réponses fragmentées qui empêchent l’Afrique de déployer pleinement sa capacité de réponse collective.
Il y a quelques années, Al-Shabaab représentait la menace sécuritaire la plus importante en Afrique. Les efforts constants déployés depuis vingt ans par l’UA et l’Autorité intergouvernementale pour le développement ont permis de contenir la menace en Somalie et de soutenir le gouvernement de transition somalien ainsi que les gouvernements élus qui lui ont succédé. Bien que les missions de l’UA en Somalie soient fortement limitées sur les plans financier et opérationnel, l’effort collectif de l’UA depuis 2006, y compris le rôle des pays voisins, a entravé l’expansion d’Al-Shabaab.
Une menace contre un État exige une réponse collective sur les plans économique, politique et militaire
La situation au Sahel est différente. Lorsque l’extrémisme violent a pris pied au Mali à la suite de la rébellion touarègue de 2012-2013, l’UA et la CEDEAO ont eu du mal à déployer la Mission internationale de soutien au Mali sous conduite africaine. Ces difficultés découlaient des tensions politiques entre les deux protagonistes de l’Architecture africaine de paix et de sécurité. Au bout de six mois, la mission a été remplacée par la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation au Mali. Pendant ce temps, les extrémistes ont continué à étendre leur influence au-delà des frontières maliennes, vers le Burkina Faso et le Niger. En 2017, les groupes affiliés à Al-Qaïda au Sahel ont constitué une alliance en créant le Groupe de soutien à l’islam et aux musulmans.
L’UA, qui cherchait à résoudre le problème par le biais du Processus de Nouakchott, réunissant 11 membres, s’est limitée à des déclarations de solidarité. La promesse, formulée en 2015 de déployer une force dans la région, reste à ce jour lettre morte. Le Processus de Nouakchott semblant réticent à un tel déploiement, les États concernés ont choisi de mettre en place la Force du G5 Sahel, aujourd’hui dissoute, un mécanisme ad hoc peu efficace, plutôt que de trouver une réponse collective africaine optimale. Ni l’UA ni la CEDEAO n’ont fourni ni les fonds ni les troupes nécessaires pour soutenir cette force.
Depuis, les groupes extrémistes se sont étendus au-delà du Sahel, touchant les pays côtiers, notamment le Bénin, le Togo et le Nigeria, créant une convergence croissante avec leurs homologues du bassin du lac Tchad. En réponse, les États membres concernés ont lancé l’Initiative d’Accra. De même, la menace posée par Boko Haram est traitée par une composante de l’APSA, la Force multinationale mixte contre Boko Haram, bien que l’UA assure le financement externe de la mission.
Face à la montée des groupes extrémistes dans la province de Cabo Delgado, la SADC a déployé en juillet 2021 la Mission de la SADC au Mozambique. Les contraintes financières et logistiques devenant de plus en plus évidentes, l’organisation a sollicité un soutien accru de la part de l’UA, qui a entériné ce déploiement en janvier 2022 en fournissant une aide financière et militaire.
Bien que la SADC ait entamé le retrait progressif de la mission en décembre 2023 et l’ait achevé en juillet 2024, cette intervention n’a pas permis de mettre fin à l’insurrection. Depuis lors, aucune autre force collective n’a été déployée par l’Afrique, même si le Rwanda poursuit son soutien militaire bilatéral au Mozambique.
Des espoirs pour Luanda
Les États membres de l’UA doivent souscrire à la PACDS et au pacte : une menace contre l’un d’entre eux constitue bel et bien une menace pour tous. Cela suppose qu’ils soutiennent les initiatives de prévention et de médiation de l’UA en apportant les moyens économiques, politiques et militaires nécessaires à leur réussite. Dès lors, les États membres, par l’intermédiaire du CPS et de la Conférence de l’UA, devraient, par exemple, imposer des sanctions aux parties qui sapent la paix.
Dans cette optique, l’Ouganda et le Kenya doivent agir contre les fauteurs de troubles au Soudan du Sud, notamment en gelant leurs avoirs financiers, sans s’enliser dans des débats sur d’éventuelles répercussions économiques pour leurs pays. L’enjeu est d’obtenir une paix durable, que de telles sanctions permettraient à la région et aux pays voisins.
Conformément aux aspirations de la Communauté économique africaine, l’UA et les CER doivent mettre de côté leurs intérêts organisationnels en travaillant conjointement et en mutualisant leurs ressources pour maximiser leur impact dans les zones de crise. Le cadre de la FAA est opérationnel, mais l’UA et les CER n’ont pas consacré les moyens financiers et la volonté nécessaires pour le déployer là où cela s’avère nécessaire. De plus, l’UA et les CER devraient délaisser les rivalités quant à la direction des opérations au profit d’une démonstration conjointe de force et d’une unité d’action.
