Améliorer la conformité dans les missions de paix de l’UA

La mise en œuvre du cadre de conformité de l’Union africaine exige un suivi régulier et des ressources suffisantes.

Published on 13 August 2026 in PSC Insights

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PSC Report

Le 25 juin, le Conseil de paix et de sécurité (CPS) a été informé de l’état d’avancement de la mise en œuvre des cadres de conformité et de responsabilité de l’UA (AUCF) pour les opérations de soutien à la paix (OSP). Le cadre de conformité de l’UA constitue désormais le dispositif permanent de l’organisation en la matière. Il intègre les obligations légales, les politiques, les mécanismes et les responsabilités visant à garantir le respect, par les OSP, du droit international humanitaire, des normes relatives aux droits humains et des lignes directrices de l’UA en matière de bonne conduite.

La réunion du 25 juin marquait la première discussion du CPS consacrée à la mise en œuvre de l’AUCF depuis son adoption en 2017. Elle coïncidait avec l’achèvement de la phase initiale du projet tripartite AUCF 2022-2025, mené conjointement par l’UA, l’Union européenne (UE) et les Nations unies (ONU), qui visait à renforcer la capacité de l’UA à mettre en œuvre l’AUCF. Bien que des progrès aient été réalisés, la mise en œuvre concrète du projet reste lente. Le communiqué de la 1 352e réunion du CPS demande que des efforts supplémentaires soient déployés pour institutionnaliser ce cadre au sein des opérations de soutien à la paix et l’étendre aux opérations de paix menées par les communautés économiques régionales et les mécanismes régionaux.

Des avancées

Pour l’UA, la conformité découle de l’expérience acquise sur le terrain. Un ancien responsable de l’UA a souligné qu’avant la rédaction de l’AUCF, les missions élaboraient leurs propres procédures opératoires normalisées en matière d’exploitation et d’abus sexuels, de bonne conduite, de signalement de situations de crise, de gestion de lignes d’assistance téléphonique et de préjudices causés aux civils, en fonction de leurs besoins opérationnels. C’était notamment le cas de la Mission de l’UA en Somalie (AMISOM), puis de la Mission de transition qui lui a succédé (ATMIS).

Avant l’AUCF, chaque mission définissait ses mécanismes de réponse aux abus et aux incidents

L’expérience de l’UA en Somalie a toutefois mis en évidence les limites d’un système reposant uniquement sur les capacités de chaque mission et sur des réponses généralement improvisées, à savoir une dilution de l’autorité et une fragmentation des responsabilités. Par ailleurs, l’évaluation conjointe UA-ONU de l’AMISOM réalisée en 2018 avait averti que les opérations conjointes menées par l’AMISOM et les forces de sécurité somaliennes risquaient d’aggraver les violations des droits humains soulignant ainsi la nécessité de renforcer les capacités de mise en conformité et de contrôle.

L’architecture de conformité de l’UA a évolué en suivant trois phases dont certains éléments se recoupent.

Le premier changement a été d’ordre politique et normatif, puisqu’il a permis de transformer la conformité, qui n’était jusque là qu’un engagement très général, en une obligation concrète assortie d’exigences de rapports. Les décisions du CPS ont progressivement fait de la conformité une exigence opérationnelle pour les missions de paix de l’UA, notamment avec la demande formulée en 2017 concernant les mises à jour relatives à l’AUCF et aux rapports annuels. En 2021, l’efficacité et l’intégrité des OSP ont été associées à la qualité du travail du personnel et, la même année, les obligations découlant de l’AUCF ont été intégrées au mandat de l’ATMIS. Bien que le contrôle institutionnel de la mise en œuvre de l’AUCF ait été mandaté par le CPS, il doit encore être régularisé.

Le deuxième changement a conduit à la mise en place d’un système de responsabilité décentralisé pour gérer les problèmes de reddition de comptes, les informations et le suivi entre le siège, les missions, les États membres et les T/PCC. Le CPS a supervisé et coordonné la direction des opérations de soutien à la paix et a défini les rôles du bureau de contrôle interne et du bureau du conseiller juridique, les T/PCC étant chargés d’enquêter sur les allégations et d’en rendre compte à l’UA.

Par exemple, le partenariat UA-UE-ONU a apporté son soutien à des dispositifs tels que les mécanismes de traitement des plaintes, les lignes directrices en matière de communication et le système de gestion des dossiers afin d’établir une chaîne de responsabilité partagée pour le traitement des allégations. L’objectif était d’améliorer la traçabilité et le suivi des responsabilités sans centraliser le tout depuis Addis-Abeba. Le mécanisme de traitement des plaintes illustre cette logique : il permet de relier la réception et la documentation d’une plainte à l’enquête, à la communication avec les autorités, au suivi des responsabilités et à l’aide aux victimes, selon les besoins.

La conformité n’est plus un vague engagement : c’est une obligation concrète soumise à des rapports

Le troisième changement a été d’ordre opérationnel. En 2022, le CPS a intégré la conformité à l’AUCF au mandat de l’ATMIS, ce qui a conduit à un réexamen des règles d’engagement, des directives de police et des procédures d’enquête alignées sur les normes de l’AUCF et à un renforcement du signalement des incidents et des enquêtes. Le cadre intégré de conformité et de responsabilité a été incorporé au concept d’opérations de la Mission de soutien et de stabilisation de l’Union africaine en Somalie, en cohérence avec les directives opérationnelles. Les mesures correctives prévues par ce cadre, notamment dans le domaine de l’aide aux victimes et des indemnisations, démontrent que la conformité vise à remédier aux conséquences des comportements et à prévenir les violations. Trois lacunes de mise en œuvre subsistent néanmoins à cet égard.

Un manque d’action et de suivi

Inclure dans les rapports des mesures concrètes, assorties d’un suivi, reste insuffisant. En effet, clarifier les responsabilités entre des institutions aux attributions différentes demeure un défi. Le cadre stratégique répartit la mise en œuvre entre le siège, les missions et les États membres, y compris les T/PCC. Les responsables des missions doivent mettre en œuvre ce cadre, tandis que les différents bureaux de la Commission de l’UA assurent la coordination, mènent des enquêtes et exercent des fonctions juridiques, et que les T/PCC enquêtent sur les allégations et signalent les mesures disciplinaires ou judiciaires à l’UA.

L’AUCF ne centralise pas l’ensemble des responsabilités à Addis-Abeba, mais cherche à améliorer la gouvernance d’un système décentralisé en clarifiant la circulation des informations, des responsabilités et du suivi entre les différents acteurs. Bien que des cadres existent sur le papier, leur application dépend souvent des pays fournisseurs de contingents, d’où une responsabilisation inégale d’une mission à l’autre. La faiblesse du suivi et des mécanismes de contrôle compromet encore davantage sa mise en œuvre.

Le siège de l’UA tente de remédier à cette situation en mettant en place une architecture de coordination de l’AUCF qui implique différents départements et bureaux. Cependant, certains problèmes persistent, notamment la concurrence entre les priorités institutionnelles, le manque de ressources humaines et le flou des chaînes hiérarchiques. Bien que les missions signalent au commissaire aux affaires politiques, à la paix et à la sécurité les comportements répréhensibles et les mesures prises pour y remédier, ces rapports ne parviennent pas systématiquement à la direction dédiée aux OSP. Le système de gestion des dossiers devrait combler cette lacune en fournissant une plateforme centralisée permettant un enregistrement et un suivi des comportements répréhensibles, même si son efficacité devra être évaluée au cours de sa mise en œuvre.

L’UA doit disposer de ses propres ressources financières pour financer son cadre de conformité

En matière de contrôle de la conformité, chaque réunion du CPS traitant d’une OSP de l’UA devrait comporter une section consacrée à la mise en œuvre des obligations de conformité prévues par les mandats du CPS. Ces comptes rendus devraient aller au-delà de simples descriptions d’activités et documenter des progrès mesurables, notamment le nombre d’allégations reçues, d’enquêtes menées, de mesures correctives mises en œuvre, de mesures d’atténuation des préjudices subis par les civils, de difficultés de mise en œuvre et de leçons apprises.

Des déficits en matière de capacités et de ressources

L’AUCF exige des missions qu’elles surveillent et signalent les incidents, mènent des enquêtes sur les allégations de non-conformité, recensent les préjudices subis par les civils et intègrent la conformité dans la planification et l’évaluation opérationnelles. Ces fonctions nécessitent du personnel spécialisé, une expertise en matière d’enquête et des systèmes d’information opérationnels. Or, leurs capacités sont souvent insuffisantes pour garantir la mise en œuvre de mesures correctives ou en assurer un suivi systématique.

Le principal défi réside dans les ressources. Les missions sont confrontées à de graves pénuries de personnel qui compromettent leur efficacité opérationnelle. En Somalie, par exemple, le nombre de personnes responsables de la conformité est passé d’environ 14 sous l’AMISOM/ATMIS à seulement deux au sein de l’AUSSOM (bien que des recrutements soient en cours). Des lacunes similaires en matière de capacités existent au sein de la Force multinationale conjointe, qui manque de personnel dédié à la conformité et aux droits humains.

Pour ajouter à ces contraintes, les responsables de l’UA signalent que la licence du logiciel du système numérique de gestion des dossiers a expiré en 2025 du fait de la fin de l’accord tripartite UA-UE-ONU qui finançait le système en question. Bien que l’UA ait prévu dans son budget des fonds supplémentaires pour ce système, il convient de revoir les règles internes en matière d’approvisionnement pour pouvoir y accéder.

Une mise en œuvre globale

La mise en œuvre et l’assimilation de ces règles au sein des communautés économiques régionales sont lentes. Malgré les accords conclus avec la Communauté de développement de l’Afrique australe et la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest, ainsi que l’élaboration de feuilles de route, un soutien continu est nécessaire pour garantir la conformité opérationnelle et la responsabilité. La direction des OSP a organisé plusieurs sessions de formation sur l’AUCF à l’intention des communautés économiques régionales, mais la pérennité de ces sessions, qui mobilisent d’importantes ressources, est remise en question.

Enfin, la viabilité de l’AUCF reste incertaine, car les obligations, qui sont permanentes, reposent sur des infrastructures qui sont elles temporaires.

Une grande partie des avancées récentes sur les plans politique et opérationnel a été soutenue par le projet trilatéral UA-UE-ONU, mettant en évidence les risques liés à des structures de conformité dépendantes des bailleurs de fonds. Un financement à long terme est nécessaire. En outre, le CPS devrait renforcer les apprentissages institutionnels en veillant à ce que les enseignements opérationnels tirés des missions influencent systématiquement la politique continentale. Le développement de l’AUCF illustre comment plusieurs politiques de conformité à l’échelle de l’UA ont émergé d’innovations mises en œuvre au sein des missions. Ainsi, les réformes futures devraient accorder la priorité tant aux enseignements issus du terrain qu’aux orientations du siège.