Stabilising northern Mali: different approaches to peace operations
When debating how best to stabilise the situation in northern Mali, the question is whether a UN peacekeeping mission is appropriate or whether ECOWAS, the AU and the UN should craft a response to the security concerns on the ground.
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In November 2012, M23 rebels overran the Democratic Republic of Congo (DRC) army’s defences and captured the eastern city of Goma, raising the spectre of a new, large-scale conflict with far-reaching regional implications. The United Nations Stabilisation Mission in the DRC (MONUSCO) stood helplessly by.
In spite of the explanations provided by United Nations (UN) officials, who emphasised that MONUSCO’s mandate is to protect civilians and not take part in fighting between warring parties, this situation generated an outcry both within and outside the country.
Many failed to understand why the largest UN peacekeeping operation in the world, deployed under Chapter VII of the UN Charter, was not making use of its capabilities to stop the advancing rebels.
Some 2 500 km away, contingents belonging to the African Union Mission in Somalia (AMISOM) were pursuing their offensive against Al-Shabaab, focusing on stabilising Kismayo and opening the Afgoye-Baidoa road. AMISOM’s change of fortune began in August 2011, when the African Union (AU) peace support operation unexpectedly pushed Al-Shabaab out of Somalia’s capital, Mogadishu.
To make sense of these radically different approaches to the use of force in peace operations, it is worth considering how the two organisations’ experiences have shaped their interventions. These different approaches should not be seen as an obstacle to cooperation but rather as a call to build greater complementarity in addressing Africa’s complex peace and security challenges. This is particularly important in the context of ongoing discussions on how best to consolidate the gains made in northern Mali following the French-led Operation Serval. The question is whether the current security challenges can be addressed through a UN peacekeeping mission or whether the nature of the threat should compel ECOWAS, the AU and the UN to craft a response to the security concerns on the ground. A review of the trajectories of UN and regional arrangements regarding peace operations provides some insight into the international community’s quest to secure what has become a sanctuary for transnational criminal activities, religious radicalism and terrorism.
The first UN operations were deployed between armies of conflicting states to oversee the implementation of ceasefire agreements and undertake related tasks. Three guiding principles frame UN interventions: consent of the parties; impartiality; and the non-use of force, except in self-defence and in defence of the mandate. For as long as the UN stood between warring state parties, these principles were relevant. However, with the increasing number of intra-state conflicts involving a variety of actors that deliberately target civilians, such principles are no longer in tune with the reality of many crises.
Steps have been taken at the UN to adjust to the evolving nature of conflict (e.g. the 2000 Brahimi Report and 2008 Capstone Doctrine). However, and as exemplified by the recent developments in the eastern DRC, much remains to be done, and the existence of a ‘peace to keep’ is still an important condition for UN deployment. Many factors are at play. For one, it is difficult to break with a tradition half a century old. Issues of political will, respect for state sovereignty, suspicions about hidden agendas, definition and interpretation of mandates, as well as the capabilities of troop-contributing countries, are equally important factors.
On the other hand, the AU’s doctrine regarding peace operations was heavily influenced by the inability of the AU and the larger international community to stop the 1994 genocide in Rwanda. The 2002 AU Constitutive Act contains provisions on the right of the AU to forcefully intervene in a member state in cases of war crimes, crimes against humanity and genocide, or at the request of a government. The operations undertaken in Burundi (2002–2003) and in the Darfur region of Sudan (2004–2007), the ongoing mission in Somalia, and the Regional Cooperation Initiative for the Elimination of the Lord’s Resistance Army (RCI-LRA), launched in early 2012, are illustrative of a different approach to peace operations.
Significantly, the AU’s operations are called peace support operations and not peacekeeping operations. The AU does not feel constrained by the UN’s guiding principles; neither does it wait for peace to prevail or for a political process to be underway to intervene. Instead, as indicated by AU Commissioner for Peace and Security Ramtane Lamamra in June 2010, in situations where there is no peace to keep the AU considers it its duty to intervene to create conditions that will facilitate the emergence of peace. The AU has also proved to be less risk averse and more willing to sustain heavy casualties. AMISOM’s casualty rate, which runs into several hundreds, would be unacceptable by UN standards.
Paradoxically, these diverging trajectories should not be seen as an obstacle to cooperation or a cause of concern. In fact, they create opportunities for complementarity between the two organisations. This implies a division of labour, where the AU carries the burden of peace enforcement before transitioning to the UN, which undertakes the long-term stabilisation and post-conflict reconstruction process. Such transitions happened in Burundi, when the UN took over the AU Mission in Burundi (AMIB) through the creation of the UN Operation in Burundi (ONUB), and in Darfur following the establishment of the UN-AU Hybrid Operation in Darfur (UNAMID), an experiment based on the ‘rehatting’ of the AU Mission in Sudan (AMIS). The AU also hopes that, at some point, AMISOM will evolve into a UN operation.
As the international community debates the best way to consolidate the military gains in northern Mali, it is worth considering the doctrinal differences between the UN, on the one hand, and the AU and its regional mechanisms for conflict prevention, management and resolution, on the other. The security situation is likely to remain volatile for some time. Given this, it may be advisable, for the time being, to focus on helping a properly manned and well-resourced African-led International Support Mission in Mali (AFISMA) take up the challenge of securing the north, in conjunction with the Malian and French forces and with the cooperation of neighbouring countries. This would require the mobilisation of significant financial and logistical support, notably from the UN, through either an AMISOM-type support package or another innovative arrangement. Only when conditions are deemed appropriate would a UN peacekeeping operation take over.
Other alternatives would be for the UN to deploy a robust operation whose mandate breaks with its practice to date, or devise another creative arrangement to confront the challenges. Set-ups such as the UN Operation in Côte d’Ivoire and the French Operation Licorne, the beyond-the-horizon model developed by the United Kingdom in Sierra Leone in 2000 or the contemplated regional intervention brigade within MONUSCO in the DRC, come to mind.
Regardless of the options, the Malian crisis is putting the regional, continental and UN peace and security arrangements through a tough test. The situation highlights once more the need for flexibility and creativity, as well as a closer partnership between the UN and regional organisations to successfully address the changing nature of threats to peace and security in Africa.
While attention is focused on the type of peace operation to put in place in Mali, the international community should not lose sight of the fact that a peace operation alone will not suffice to bring about a lasting solution to the profound security and governance crisis that has led Mali to its current predicament.
Lori-Anne Théroux-Bénoni, Senior Researcher, Conflict Prevention and Risk Analysis Division, ISS Dakar
The publication of this article was made possible by a grant from the International Development Research Center (IDRC), Ottawa, Canada.
Coverage of this ISS Today:
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Stabiliser le nord du Mali: différentes approches des opérations de paixér
En novembre 2012, les éléments du groupe rebelle M23 prenaient d'assaut les positions défensives des Forces armées de la République démocratique du Congo (RDC) et s'emparaient de la ville de Goma, à l’est du pays, soulevant ainsi le spectre d’un nouveau conflit à grande échelle, avec de graves implications régionales.La Mission des Nations Unies pour la stabilisation en RDC (MONUSCO) a assisté impuissante à cette avancée.
Malgré les explications fournies par les responsables des Nations Unies, qui n'ont eu de cesse de souligner que le mandat de la MONUSCO est de protéger les civils et non de prêter main forte à l'une des parties belligérantes, cette situation a suscité un tollé général tant à l’intérieur qu'à l’extérieur du pays.Nombreux sont ceux qui n’ont pas compris pourquoi la plus large opération de maintien de la paix des Nations Unies dans le monde, déployée en vertu du Chapitre VII de la Charte, n'a pas fait usage de ses moyens pour arrêter la progression des rebelles.
A quelque 2 500 km de là, les contingents de la Mission de l'Union africaine en Somalie (AMISOM) poursuivaient leur offensive contre Al-Shabaab, concentrant alors leurs efforts sur la stabilisation de la ville de Kismayo et l’ouverture du corridor Afgoye-Baidoa.Le changement de fortune de l’AMISOM a commencé en août 2011 quand l’opération de soutien à la paix de l’Union africaine (UA) a, contre toute attente, contraint Al-Shabaab àévacuer Mogadiscio, la capitale somalienne.
Pour comprendre ces approches radicalement différentes de l’usage de la force dans les opérations de paix, il importe d'examiner comment les expériences de ces deux organisations ont façonné leurs modes respectifs d'intervention. Il reste que ces différences d'approches ne devraient pas être perçues comme un obstacle à la coopération, mais plutôt comme une incitation à une plus grande complémentarité face à la complexité des défis à la paix et à la sécurité en Afrique, particulièrement dans le contexte des débats en cours sur la meilleure manière de consolider les acquis enregistrés au nord du Mali au lendemain de l’opération française Serval.La question est de savoir si les défis sécuritaires de l'heure peuvent être relevés par une mission de maintien de la paix des Nations Unies ou si la nature de la menace devrait amener la CEDEAO, l’UA et l’ONU à concevoir une solution plus adaptée aux problèmes qui se posent sur le terrain.Une revue des trajectoires respectives des Nations Unies et des arrangements régionaux en matière d'opérations de paix permettra de mieux apprécier le type de réponse que la communauté internationale devrait articuler afin de sécuriser une région devenue un sanctuaire pour les activités criminelles transnationales, le radicalisme religieux et le terrorisme.
Les premières opérations des Nations Unies ont été déployées entre les armées d'États en conflit pour surveiller la mise en œuvre d'accords de cessez-le-feu et entreprendre des tâches connexes.Trois principes directeurs sous-tendent les interventions des Nations Unies:le consentement des parties, l’impartialité et le non-usage de la force sauf à des fins d'autodéfense et de protection du mandat. Aussi longtemps que les Nations Unies se limitaient seulement à des tâches d'interposition entre États en conflit, ces principes étaient pertinents.Mais, avec l'augmentation du nombre des conflits internes, qui se caractérisent par l'implication d'une variété d'acteurs ciblant délibérément des civils, ces principes ne sont plus en phase avec la réalité de la plupart des crises actuelles.
Des mesures ont été prises par les Nations Unies pour permettre à l'organisation de s'adapter à la nature changeante des conflits (cf.: le rapport Brahimi de 2000 et la doctrine Capstone de 2008).Toutefois, et comme l'attestent les développements récemment observés à l’est de la RDC, un long chemin reste encore à parcourir et l'existence d'une «paix à maintenir» continue d'être une condition essentielle pour le déploiement des opérations des Nations Unies.De nombreux facteurs sont ici en cause. Pour commencer, il est difficile de rompre avec une tradition vieille d’un demi-siècle. Ensuite, d'autres considérations tout aussi importantes entrent en ligne de compte; celles-ci sont liées à la volonté politique, au respect de la souveraineté des États, aux suspicions quant à l'existence de buts inavoués, à la définition et à l’interprétation des mandats, ainsi qu'aux capacités des pays fournisseurs de contingents.
À l'inverse, la doctrine de l’UA sur les opérations de paix a été fortement influencée par l’incapacité de l’organisation et, plus généralement, par celle de la communauté internationale à mettre fin au génocide de 1994 au Rwanda.L’Acte constitutif de l’UA, qui a été adopté en 2002, contient des dispositions sur le droit de l’Union à intervenir dans un État membre sans le consentement de celui-ci en cas de crimes de guerre, de crimes contre l’humanité et de génocide, ou à la demande d’un gouvernement.Les opérations menées au Burundi (2003–2004) et dans la région soudanaise du Darfour (2004–2007), la mission en cours en Somalie et l’Initiative de coopération régionale pour l’élimination de l’Armée de résistance du Seigneur (ICR-LRA), lancée au début de l’année 2012, sont toutes emblématiques d'une approche nouvelle et différente des opérations de paix.
De manière significative, les opérations de l’UA sont appelées opérations de soutien à la paix et non opérations de maintien de la paix.L’UA ne s'estime pas liée par les principes directeurs qui régissent les opérations des Nations Unies, pas plus qu’elle n’attend, pour intervenir, l'avènement de la paix ou le lancement d'un processus politique. Tout au contraire, ainsi que l’a souligné, en juin 2010, Ramtane Lamamra, Commissaire de l'UA en charge de la paix et de la sécurité, dans les situations où il n’y a pas de paix à maintenir, l’UA considère qu’il est de son devoir d’intervenir pour créer les conditions qui en faciliteront l’émergence.L’UA s’est aussi montrée plus encline à prendre des risques et à accepter de subir de lourdes pertes. L'ampleur des pertes enregistrées par l’AMISOM – celles-ci s'élèvent à plusieurs centaines de soldats – serait tout simplement inacceptable selon les normes des Nations Unies.
Aussi paradoxal que cela puisse paraître, ces trajectoires divergentes ne devraient pas être considérées comme faisant obstacle à la coopération ni constituer un motif de préoccupation.En vérité, elles créent des opportunités de complémentarité entre les deux organisations. Celles-ci postulent une répartition des tâches en vertu de laquelle l’UA assumerait le fardeau de l’imposition de la paix avant le passage à une opération des Nations Unies, qui se chargerait alors, dans une perspective à long terme, de la stabilisation et de la reconstruction post-conflit.De telles transitions se sont produites au Burundi lorsque les Nations Unies ont pris la relève de la mission africaine au Burundi (MIAB), à travers la création de l’Opération des Nations Unies au Burundi (ONUB), et au Darfour, avec l’établissement de l’Opération hybride Union africaine/Nations Unies au Darfour (MINUAD), une innovation fondée sur la mutation de la mission de l’Union africaine au Soudan (AMIS).L’UA espère également qu’à terme, l'AMISOM se transformera en une opération des Nations Unies.
Au moment où la communauté internationale réfléchit à la meilleure façon de consolider les gains militaires enregistrés au nord du Mali, les différences doctrinales entre les Nations Unies, d'une part, l'UA et ses mécanismes régionaux de prévention, de gestion et de règlement des conflits, d'autre part, méritent d’être analysées plus avant. Il est fort probable que la situation sécuritaire dans cette région restera encore volatile pendant un certain temps. Dans ce contexte, il serait peut-être plus indiqué, pour l'instant, d'aider la Mission internationale de soutien au Mali sous conduite africaine (MISMA) à se doter des ressources financières, humaines et logistiques requises pour relever le défi de la sécurisation du nord du pays, et ce en conjonction avec les forces maliennes et françaises et la coopération des pays voisins. Dans cette perspective, un appui financier et logistique considérable devrait être mis à la disposition de la MISMA, notamment par les Nations Unies, soit à travers un module de soutien de type AMISOM, soit au moyen d’autres arrangements novateurs. Une opération de maintien de la paix des Nations Unies ne devrait intervenir que lorsque les conditions seront jugées favorables.
L'autre option consisterait pour les Nations Unies à déployer une opération robuste, dont le mandat serait en rupture avec la pratique qui reste, à ce jour, celle de l'organisation, ou à envisager d'autres arrangements créatifs pour faire face aux défis qui se posent. A cet égard, viennent à l'esprit des dispositifs comme ceux mis en place entre l’Opération des Nations Unies en Côte d’Ivoire et l'Opération française Licorne, le positionnement en deuxième rideau(«beyond the horizon») des forces du Royaume uni en Sierra Leone, en 2000, ou la brigade régionale d’intervention envisagée dans le cadre de la MONUSCO, en RDC.
Quelle que soit l'option qui sera retenue, la crise malienne met à rude épreuve les arrangements existants en matière de paix et de sécurité, tant aux niveaux régional et continental qu'à celui des Nations Unies.Cet état de fait souligne, une fois de plus, la nécessité pour tous les acteurs concernés de faire preuve de flexibilité et de créativité, ainsi que celle d’un partenariat plus étroit entre les Nations Unies et les organisations régionales, afin de pouvoir effectivement faire face à la nature évolutive des menaces à la paix et à la sécurité en Afrique.
Alors que l'attention est centrée sur le type d'opération de paix à mettre en place au Mali, la communauté internationale ne devrait cependant pas perdre de vue le fait qu’une opération de paix ne suffira pas, à elle seule, à apporter une solution durable à la profonde crise sécuritaire et de gouvernance qui a conduit le Mali à la situation difficile qui est présentement la sienne.
Lori-Anne Théroux-Bénoni, Chercheure principale, Division Prévention des conflits et Analyse des risques, Institut d'études de sécurité, Dakar
Ce travail a été mené grâce à un appui du Centre de recherche en développement international du Canada (CRDI) basé à Ottawa au Canada.
