Le nouvel accord améliore-t-il la coordination de la Force africaine en attente ?
Le protocole marque une avancée, mais le manque de coordination UA – CER limite son efficacité.
Le 39e sommet de l’UA s’est déroulé dans un contexte d’insécurité croissante sur le continent, de renforcement des rivalités entre les grandes puissances mondiales et de grande incertitude géopolitique. Il a abouti à l’adoption d’un protocole d’accord entre l’Union africaine(UA) et les communautés économiques régionales et les mécanismes régionaux (CER/MR), qui était en préparation depuis 2018.
Axé sur la Force africaine en attente (FAA), pilier de l’Architecture africaine de paix et de sécurité de l’UA pour les opérations de soutien à la paix (OSP), le protocole d’accord offre désormais la possibilité d’utiliser efficacement ce mécanisme.
Celui-ci fait partie intégrante du processus de redéfinition des cadres de paix et de sécurité afin de les adapter aux menaces et aux enjeux actuels et émergents. Il s’inscrit notamment dans le prolongement de la révision stratégique de la FAA récemment achevée. Sa reconceptualisation fait suite à un appel du Conseil de paix et de sécurité (CPS), qui réclamait également une réforme institutionnelle plus large de l’UA.
Le protocole d’accord pourrait remédier à certaines des principales contraintes de la FAA
Bien que le protocole d’accord doive encore être signé et ratifié par les CER/MR, son adoption par la Conférence de l’UA constitue une étape importante, le processus ayant duré de nombreuses années. Il est important de noter qu’il témoigne de progrès mesurés, susceptibles de remédier à certaines contraintes majeures de la FAA. Il précise davantage les rôles concernant le mandat et la constitution de la force qui nécessite la mise à disposition de personnel et d’équipements, et de la formation. Le protocole d’accord vise à institutionnaliser davantage des pratiques jusqu’alors informelles.
La FAA à l’heure actuelle
Le Comité technique spécialisé de l’UA sur la défense, la sûreté et la sécurité a officiellement déclaré en 2016 que la FAA était pleinement opérationnelle. Pourtant, celle-ci reste sous-utilisée dans la gestion des crises qui secouent le continent, car elle ne génère pas de forces ni ne déploie d’opérations, contrairement à ce que prévoyait son concept initial. Elle a toutefois contribué au développement de capacités stratégiques pour certaines OSP. Des CER et des États membres ont également fait appel à la FAA pour déployer des missions, notamment la mission de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) en Gambie et la mission de la Communauté de développement de l’Afrique australe au Mozambique (SAMIM). Ces missions ont toutefois été menées sans mandat préalable de l’UA, une procédure prévue par le cadre politique de la FAA (articles 2.9 et 3.24.b). Le recours efficace à la FAA reste entravé, entre autres, par un manque de convergence stratégique et politique et de coordination institutionnelle entre l’UA et les CER/MR. Ces contraintes se renforcent mutuellement : l’absence de processus harmonisés de délégation de mandats et d’autorisation retarde le déploiement, tandis que les lacunes de financement et la fragmentation de la mise en œuvre du commandement et du contrôle compromettent la viabilité opérationnelle à long terme.
Un mandat imprécis
Le manque de clarté dans la prise de décisions politiques constitue un obstacle majeur aux opérations de la FAA. Le premier Forum sur les enseignements tirés des OSP de l’UA et de la FAA a mis en évidence la nécessité d’harmoniser les mandats et les autorisations entre le CPS et le Conseil de sécurité des Nations unies, ainsi qu’entre les organes politiques des CER/MR. Ce forum a été créé en 2022 afin d’évaluer vingt ans de fonctionnement des OSP, dans le but de redéfinir le concept de la FAA et d’assurer son utilisation optimale.
Le CPS est l’organe décisionnel central de l’UA pour la prévention, la gestion et la résolution des conflits à travers le continent. Alors que l’article 13 de son protocole lui confère l’autorité et la responsabilité exclusives d’autoriser les OSP, dans la pratique, les CER/MR ont par le passé déployé plusieurs missions, principalement en réponse à des crises sécuritaires.
L’exemple le plus récent est le déploiement de la SAMIM, mandaté par l’UA et reconnu comme un déploiement de la FAA six mois après son lancement. Cela réaffirme la nécessité de consultations précoces et d’une analyse conjointe pour permettre une convergence politique et stratégique en vue d’atteindre des objectifs communs.
Ce protocole s’adapte aux réalités politiques en instaurant un cadre plus structuré
Le protocole d’accord s’adapte aux réalités politiques en introduisant un cadre à la fois plus structuré et souple. L’accord précise que tant le CPS que les CER/MR peuvent attribuer des mandats à leurs opérations respectives. Dans le cas des CER/MR, le protocole stipule que ces dernières doivent mener des « consultations précoces avec l’UA » avant de les autoriser (article 6).
Cela exclut les cas où les CER/MR solliciteraient l’UA pour une approbation a posteriori ou tardive du déploiement de missions rattachées à la FAA. Néanmoins, réaffirmer que le CPS ou les CER/MR ont pour mandat d’agir de manière décisive tout en tenant compte du principe de subsidiarité apporte une plus grande clarté.
Toutefois, la précocité des consultations risque d’être perçue comme une simple convenance plutôt que comme une exigence contraignante pour les CER/MR, qui peuvent encore juger utile de déployer des missions de manière indépendante. L’interprétation de cette disposition devrait suivre des procédures claires qui reconnaissent l’urgence des processus en période de crise, où la nécessité d’agir rapidement peut l’emporter sur celle de se coordonner avec l’UA.
Remédier au manque de coordination
L’absence de clarté quant à la répartition des rôles et les difficultés qu’elle a créées ont également entravé les progrès de la FAA, depuis l’autorisation de la mission jusqu’à la mise en œuvre de son mandat. En outre, le fonctionnement antérieur se caractérisait également par une coordination et des interactions limitées entre le CPS et les CER/MR, notamment en matière de constitution des forces et de commandement et de contrôle. L’incapacité de l’UA et de la CEDEAO à harmoniser leurs réponses lors de la crise qui a secoué le Mali en 2012 a d’ailleurs bien failli conduire à des déploiements parallèles des deux organisations.
Il faut réduire le décalage entre les politiques et leur exécution
D’autre part, le fait que la disposition prévoyant que les CER/MR se chargent au nom de l’UA de la constitution des forces et de la mobilisation des capacités n’ait jamais été réellement appliquée est aussi un problème majeur. L’article 9 du protocole d’accord stipule que les États membres, par l’intermédiaire des CER/MR, doivent mettre à la disposition de l’UA les capacités promises en vue de leur déploiement.
L’article précise que leur constitution doit s’effectuer dans le cadre d’un processus coordonné et consultatif entre l’UA et les CER/MR. Il exige en outre que chaque organisation régionale conclue des accords juridiques avec ses États membres pour la préparation, l’utilisation et le suivi de ces capacités. Les organisations régionales doivent également fournir des rapports trimestriels à l’UA sur l’état d’avancement des capacités, renforçant ainsi la responsabilisation et institutionnalisant la subsidiarité dans la constitution des forces.
Le protocole d’accord précise en outre que les CER/MR doivent veiller à ce que les États membres s’acquittent de leur devoir d’assurer la formation et la préparation du personnel en uniforme. Il souligne également le rôle de l’UA dans le renforcement de l’harmonisation par le biais des politiques de formation de la FAA et des cadres régionaux de formation harmonisés (article 17 : paragraphes 13 à 17 du protocole).
Le protocole d’accord traite de la coordination par l’intermédiaire de points de contact désignés ― des unités nommées par chaque partie pour coordonner et superviser la coopération entre l’UA et les CER/MR, la division des opérations de soutien à la paix étant le point de contact de l’UA. Le recours à des points de contact était mentionné dans le cadre politique de la FAA (paragraphes 2.22 à 2.26), mais n’avait pas encore été utilisé, ce qui indique un obstacle potentiel à l’application des dispositions du protocole d’accord.
Perspectives et recommandations
Le protocole d’accord doit surmonter au moins trois défis : la priorisation politique, la signature dans les délais des CER/MR et le décalage permanent entre les politiques et leur exécution, décalage qui mine les politiques de l’UA. Le CPS devrait faire de la FAA une priorité pour l’année 2026, en veillant à ce que le protocole d’accord aboutisse. Il devrait également exhorter les CER/MR à signer l’accord sans délai.
Enfin, il devrait donner des instructions à la Commission de l’UA et se concerter avec elle pour établir un plan de travail et les documents opérationnels nécessaires à sa mise en œuvre.
